Włodarze ingerują na potęgę w arkusze organizacyjne szkół. Ale (bez)prawnie

Gmina płaci, powinna więc mieć wpływ na decyzje dyrektora

W wielu placówkach oświatowych trwają już prace nad przygotowaniem planów organizacyjnych na kolejny rok szkolny. I choć to na dyrektorach ciąży obowiązek przygotowania arkuszy organizacyjnych, to w ten proces angażują się samorządy, dla których oświata niewątpliwie jest najdroższym zadaniem. Prowadzenie szkół już teraz często pochłania ponad połowę budżetów gmin i powiatów. A wydatki w tym zakresie mogą jeszcze wzrosnąć ze względu na reformę oświaty. Jedynym, mogącym mieć istotne znaczenie sposobem ich racjonalizacji będzie uważne przyjrzenie się zatrudnieniu, gdyż ok. 80 proc. wydatków na oświatę stanowią wynagrodzenia. Te z kolei wynikają z zatwierdzanych do końca maja przez jednostki samorządu terytorialnego arkuszy organizacyjnych szkół. Najbliższe tygodnie nie będą więc należały do najłatwiejszych dla szefów placówek, którym wójtowe, burmistrzowie, prezydenci czy starostowie będą starali się narzucić wszelkimi - nie zawsze zgodnymi z prawem - sposobami swoje wytyczne.

@RY1@i02/2017/078/i02.2017.078.183001600.801(c).jpg@RY2@

Kosztowna oświata

Gwarancja wypłaty

Zatwierdzane przez samorządy arkusze organizacyjne są swego rodzaju wekslami gwarantującymi pokrycie kosztów wynagrodzeń pracowników oświaty, które muszą być "wykupywane" w miesięcznych ratach z budżetu JST przez cały następny rok szkolny. Dlatego Ośrodek Rozwoju Edukacji w opracowaniach opublikowanych na swojej stronie internetowej rekomenduje wydawanie wytycznych w sprawie sporządzania arkuszy organizacyjnych przez JST. Sęk w tym, że sądy administracyjne od lat prawie jednogłośnie orzekają, że tego typu ingerencja samorządu jest niedozwolona - ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.), bowiem nie uprawnia JST do tego typu działań. Niestety uchwalona 16 grudnia 2016 r. nowa ustawa - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 59, dalej u.p.o.) nie rozwiązała tego problemu.

Rozsądek czy uzurpacja władzy

W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że organy prowadzące nie mają podstaw prawnych do wydawania wytycznych do sporządzania arkuszy organizacji w określony sposób - np. ustalania maksymalnej liczby oddziałów, liczby uczniów na jeden oddział czy np. liczby godzin na jednego ucznia. [Tak m.in. wyroki: WSA w Bydgoszczy z 14 lutego 2017 r. (sygn. akt II SA/Bd 1156/16), WSA w Łodzi z 16 września 2016 r. (sygn. akt III SA/Łd 626/16), WSA w Szczecinie z 18 marca 2014 r. (sygn. akt II SA/Sz 1233/13), WSA w Rzeszowie z 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 469/14)].

Sądy generalnie przywiązują bardzo dużą wagę do tego, co wynika z art. 34b ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a więc do zakazu pozaustawowej ingerencji w działalność szkoły. - Nie polemizowałbym być może z argumentem, że szkoła publiczna jest pracodawcą i dlatego nie można dyrektorom szkół narzucać, kogo przyjmować i zwalniać z pracy - twierdzi dr hab. Mateusz Pilich, autor komentarza do ustawy o systemie oświaty.

Jednak dodaje, że sędziowie administracyjni powinni postarać się trochę zrozumieć organy prowadzące.

- One mają, przede wszystkim, racje budżetowe. Państwo na oświatę nie płaci tyle, ile powinno, a koszty obecnej reformy edukacji będą dla nich rujnujące - stwierdza Mateusz Pilich. - Czy można się dziwić, że samorządy starają się trzymać w ryzach wydatki, skoro gros z nich w oświacie pochłaniają płace? Byłbym ostrożny, a wszystkim prawnikom poddaję pod rozwagę wartość konstytucyjną, jaką stanowi stabilność finansów publicznych - zauważa dr Pilich.

Sędziowie administracyjni powinni postarać się trochę zrozumieć organy prowadzące. One mają, po pierwsze, racje budżetowe. Państwo na oświatę nie płaci tyle, ile powinno, a koszty reformy edukacji - tej obecnej - będą dla nich rujnujące

autor komentarza do ustawy o systemie oświaty

Wtóruje mu inny ekspert z prawa oświatowego, dr Patryk Kuzior. - Rozumiem działania samorządów, które chcą mieć wpływ na kształt arkuszy organizacji prowadzonych przez siebie szkół, przy czym nie upatruję w tym uzurpacji władzy i chęci ograniczania kompetencji dyrektorów jako samodzielnych pracodawców, ale wyraz pragmatycznego podejścia jednostek samorządu terytorialnego do spraw finansowych - mówi dr Kuzior. - A ponieważ prawo do wydania w tym zakresie aktu władczego jest w obecnym stanie prawnym kwestionowane, pozostaje poprzestać na przekazywaniu nieformalnych zaleceń czy organizowaniu konsultacji w okresie tworzenia arkuszy organizacji - radzi.

Również zdaniem Bartosza Góry, radcy prawnego prowadzącego własną kancelarię w Dębicy, tzw. unifikacja arkuszy organizacyjnych tworzonych na terenie danej jednostki jest pożądana z punktu widzenia organizacji i planowania budżetu gminy jako całości. - Przez "unifikację" należy rozumieć przygotowanie arkuszy w poszczególnych szkołach według jednolitych zasad i założeń, które pozwalając na zachowanie odrębności szkół i placówek, umożliwiają kształtowanie wspólnej polityki kadrowo-organizacyjnej w gminie - tłumaczy mecenas. I dodaje, że powyższe stanowisko nie znajduje niestety solidnego oparcia ani w obowiązujących (i odchodzących powoli do historii) przepisach u.s.o. i wydanych na ich podstawie rozporządzeniach, ani w nowym prawie oświatowym (w tym nowych rozporządzeniach czy ustawie wprowadzającej prawo oświatowe).

Bartosz Góra zauważa, że pomimo stanowczej postawy sądów administracyjnych organy wykonawcze JST od lat nie ustają w kontynuowaniu corocznego określenia wytycznych dla tworzonych arkuszy organizacyjnych. I nie można im odmówić pewnej zasadności. Bez wątpienia arkusze organizacyjne przekładają się bezpośrednio na budżet JST, a za ten odpowiadają już właśnie organy wykonawcze JST - podsumowuje mec. Góra.

Dr hab. Mateusz Pilich zwraca uwagę na jeszcze jedną kwestię. Otóż jego zdaniem sądy administracyjne, orzekając o braku podstaw do wydawania wytycznych, ignorują treści art. 5 ust. 7 u.s.o. - Niby wspominają o tym przepisie, ale go, mam takie wrażenie, nie czytają ze zrozumieniem. Tymczasem wyraźnie on stanowi, że organ prowadzący szkołę lub inną placówkę oświatową odpowiada za jej działalność. Moim zdaniem odpowiedzialność tę należy rozumieć na tyle szeroko, aby umożliwić samorządom wyznaczanie ram organizacyjnych szkolnictwa. Bez tego nic nie da się zaplanować, a budżet nie jest przecież z gumy i wymaga danych do planowania - dodaje Mateusz Pilich.

Ekspert podkreśla też, że sądy administracyjne nie orzekają w tych sprawach w sposób transparentny i przewidywalny. - Uwadze zainteresowanych problemem polecam szczególnie wyrok NSA z 2 października 2013 r. (sygn. I OSK 1691/13). Sąd przyjął w nim, moim zdaniem trafnie, iż będące przedmiotem kontroli sądowej zarządzenie prezydenta miasta, dotyczące określenia wskaźników organizacji oddziałów w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez miasto Płock do celów kalkulacji planów finansowych, jest aktem organizacyjno-finansowym nieposiadającym charakteru powszechnie obowiązującego. W istocie jest więc aktem kierownictwa wewnętrznego, albowiem skierowane jest do dyrektorów jednostek organizacyjnych podległych organowi wydającemu owo zarządzenie. Co prawda NSA zarzekał się, że to zarządzenie nie dotyczy arkuszy organizacyjnych, ale w gruncie rzeczy to jest jednak dokładnie taki sam problem - wyjaśnia ekspert. - Z tego orzeczenia moim zdaniem wynika potrzeba ostrożnej, zniuansowanej oceny tzw. wytycznych do arkuszy. Z tego powodu byłbym daleki od krytyki zaleceń wydawanych przez samorządy, zwłaszcza gdy są one miękko sformułowane w formule niewiążącego zalecenia - dodaje dr Pilich.

RAMKA 1

Nie ma obowiązku przekazywania wytycznych wojewodzie z urzędu, ale kontrola jest dozwolona

Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt ma obowiązek z urzędu przedkładać wojewodzie tylko uchwały rady gminy oraz swoje zarządzenia ustanawiające przepisy porządkowe. Wytyczne w sprawie arkuszy organizacyjnych nie mają takich przepisów. Z orzecznictwa wynika jednak, że podlegają one kontroli wojewody, gdyż art. 91 ust. 1 u.s.g. mówi o zarządzeniach organów gminy, a więc też o wszystkich zarządzeniach wójta. Ponadto w myśl art. 88 u.s.g. organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, które są niezbędne do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Tożsame regulacje w stosunku do starosty zawiera art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Co więcej, nawet gdy wytyczne nie mają formy zarządzenia (lub uchwały zarządu powiatu), podlegają kontroli wojewody, gdyż zawierają władcze przepisy w stosunku do podległych jednostek organizacyjnych (tu placówek oświatowych).

RAMKA 2

Ustalenie właściwej regulacji

Pomimo wątpliwości, o których pisaliśmy już wcześniej w TGP, jest już przesądzone, że arkusze organizacyjne muszą być ustalone według nowego rozporządzenia ministra edukacji narodowej z 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. z 2017 r. poz. 649). Muszą, choć formalnie wchodzi ono w życie 1 września 2017 r. Takie otrzymaliśmy stanowisko MEN. Podtrzymane ono zostało także przez kuratorów oświaty.

Więcej na temat wątpliwości: Tygodnik Kadry i Płace, dodatek do DGP z 30 marca 2017 r., nr 63, s. C2-C3.

Zdaniem ekspertów zbytni formalizm sądów administracyjnych można tłumaczyć faktem, że zostały one w większości przypadków wydane wskutek stwierdzenia nieważności zarządzeń (uchwał) organów wykonawczych JST w drodze rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów. Ci natomiast nie są organami nadzorczymi w sprawach finansowych (budżetowych). W tym zakresie rola ta przypadła regionalnym izbom obrachunkowym. Dlatego wojewodowie nie przykładają tak wielkiej wagi do kwestii związanych z planowaniem budżetu przez jednostki samorządowe.

- Skoro brakuje wyraźnej normy prawnej pozwalającej na formułowanie przez organy prowadzące wytycznych, a na dodatek nie do końca jest jasne, do czego konkretnie uprawniony jest organ prowadzący, któremu przypisano kompetencję zatwierdzania arkuszy organizacji, żałować należy, że przy okazji wprowadzania reformy systemu oświaty ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie stosownej regulacji, która godziłaby swobodę pracodawcy z interesem tego, kto obciążony jest rachunkiem jego decyzji kadrowych - zauważa dr Patryk Kuzior.

Ponieważ problemu nie rozwiązało też nowe prawo oświatowe, eksperci są zdania, że przydałaby się uchwała NSA mająca na celu wyjaśnienie przepisów.

Pierwszy etap projektowania budżetu

Wytyczne do arkuszy organizacyjnych uznawane są za pierwszy etap projektowania budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

WAŻNE

Wytyczne do arkuszy organizacyjnych uznawane są za pierwszy etap projektowania budżetu JST. Choć nie wynika to wprost z prawa oświatowego, zatwierdzanie arkuszy organizacyjnych przez organ prowadzący jest swoistym zobowiązaniem JST do sfinansowania wszystkich ujętych w nim działań.

Ich rolę przeanalizował Jan Filas w raporcie opublikowanym na stronie www.ore.edu.pl, (pt. "Proces budżetowy w oświacie"). W swojej pracy zauważa on, że choć nie wynika to wprost z przepisów prawa oświatowego, to zatwierdzanie arkuszy organizacyjnych przez organ prowadzący jest swoistym zobowiązaniem jednostki samorządu terytorialnego do sfinansowania wszystkich ujętych w nim działań, które zostają uruchomione już 1 września roku poprzedzającego rok budżetowy, tj. jeszcze w okresie przed przygotowywaniem projektu uchwały budżetowej na rok następny. Wobec tego, zdaniem autora, wszelkie czynności związane z opracowywaniem arkuszy organizacji pracy szkół i placówek oświatowych stanowią pierwszy etap procesu budżetowego w oświacie.

W wytycznych przyjmowane są różne kryteria (standardy), które muszą być uwzględnione przy sporządzaniu arkuszy organizacyjnych, dzięki czemu możliwe jest zaplanowanie budżetu. Oświata to system naczyń połączonych - należy wziąć pod uwagę, że subwencja oświatowa przyznawana jest na ucznia. Oznacza to, że ze względu na niż demograficzny rokrocznie wpływy z budżetu państwa maleją. Aby JST mogła sfinansować wydatki z tego tytułu, musi pilnować liczby oddziałów w szkole. Im jest ich więcej, tym bardziej wzrastają koszty osobowe związane z wydatkami na wynagrodzenia dla nauczycieli. Zatem JST powinno zależeć na zmniejszeniu liczby oddziałów. Stąd np. gminy często przyjmują standardowe liczby uczniów w oddziałach, co przekłada się na liczbę klas.

Zwraca na to uwagę też Andrzej Pery w opracowaniu pt. "Status dyrektora szkoły - poradnik dla samorządów i dyrektorów szkół" opublikowanym na stronie internetowej ORE. Autor zauważa, że każdy samorząd określa swoje standardy związane z organizacją roku szkolnego, przy czym tak określone wskaźniki nie mają mocy obowiązującego prawa, a są jedynie informacją kierowaną do dyrektorów. A ci - zdaniem Andrzeja Perego - powinni się dostosować do tych informacji. Ekspert dodaje, że standardy powinny określać wszystko to, co zależy od organu prowadzącego. Ale jeżeli np. podział na grupy ma się odbywać na podstawie ogólnych przepisów, samorząd nie musi tego przypominać, gdyż dyrektor szkoły zna obowiązujące prawo i potrafi dobrze zaplanować podział na grupy. Samorząd określa liczbę uczniów w oddziale dla każdego typu szkoły oraz standardy dla świetlicy szkolnej, biblioteki czy stołówki. Przy braku ogólnopolskich standardów pracy szkół samorząd sam je określa, choć w ustawie o systemie oświaty nie przewiduje dla niego w tym zakresie delegacji.

Co w standardach

Z badań Jana Filasa wynika, że organy prowadzące w wytycznych określają przede wszystkim oczekiwaną liczebność oddziałów klasowych, liczbę etatów nauczycieli niewynikających ze szkolnych planów nauczania (a więc zatrudnionych na takich stanowiskach, jak np. bibliotekarz, pedagog, wychowawca świetlicy, nazywanych często etatami wsparcia), liczbę stanowisk kierowniczych, limity zatrudnienia pracowników administracji i obsługi, priorytety w ruchu kadrowym nauczycieli itp. Przy czym, jak podkreśla ekspert, wysiłki organu prowadzącego powinny się skupiać na optymalizacji liczebności oddziałów już na etapie procesów rekrutacyjnych (biorąc pod uwagę uwarunkowania demograficzne, granice obwodów w przypadku szkół podstawowych i gimnazjów) oraz na kontroli zgodności przydzielonych nauczycielom godzin ze szkolnymi planami nauczania, a ich z kolei z ramowymi planami określonymi rozporządzeniem MEN.

@RY1@i02/2017/078/i02.2017.078.183001600.802(c).jpg@RY2@

Czego najczęściej dotyczą przekazywane przez samorządy wytyczne do arkuszy organizacyjnych szkół (proc. Arkuszy)

Pozostałe godziny/etaty, jakie umieszczane są w arkuszach, wynikają z ustalonych standardów opartych na liczbie uczniów, oddziałów, a w przypadku pracowników administracji i obsługi często również na łącznej liczbie zatrudnionych pracowników, powierzchni i kubaturze budynku czy czasie pracy placówki itp.

WAŻNE

Pomimo stanowczej postawy sądów administracyjnych wiele samorządów corocznie określa wytyczne do arkuszy organizacyjnych placówek oświatowych.

Pewną odmianą modelu standaryzacji po stronie organizacji pracy szkół jest formułowanie w lokalnych wytycznych wskaźnika liczby godzin na jednego ucznia, bez ingerencji w samą liczbę uczniów, jak i liczebność oddziałów klasowych. Wówczas limit godzin, jakimi dysponuje dyrektor, jest uzależniony od liczby zrekrutowanych uczniów, a liczebność tworzonych oddziałów decyduje o tym, czy po wykorzystaniu godzin niezbędnych na realizację szkolnych planów nauczania pozostaną jeszcze godziny na zorganizowanie świetlicy szkolnej, zatrudnienie bibliotekarza, zapewnienie uczniom należytej pomocy psychologiczno-pedagogicznej czy organizację zajęć pozalekcyjnych.

Z badań Jana Filasa wynika, że wytyczne do arkuszy przybierają postać zarządzenia wójta/burmistrza/prezydenta (43 proc. badanych jednostek) czy też pisma z zaleceniami skierowanego do dyrektorów szkół (48 proc.).

WAŻNE

W orzecznictwie dominuje pogląd, że organ prowadzący nie może wydawać wytycznych, bo brak jest podstaw prawnych. Ale istnieje odmienne stanowisko, z którego wynika, że nie każda czynność nadzorcza musi mieć wyraźne upoważnienie w ustawie

W pozostałych przypadkach są to sugestie organu prowadzącego co do sposobu organizacji pracy szkoły/placówki, które są przekazywane wyłącznie ustnie podczas spotkań władz oświatowych z dyrektorami szkół i placówek. Tak m.in. postępuje Gubin. - Nasza gmina nigdy nie wydawała tego typu wytycznych ani w formie zarządzeń, ani w formie pism instrukcyjnych - informuje burmistrz Gubina Bartłomiej Bartczak. - Z naszej praktyki wynika, że dyskusja z dyrektorami w trakcie omawiania projektów arkuszy organizacyjnych jest rozwiązaniem lepszym. Pozwala na analizę specyficznych uwarunkowań każdej placówki i wysłuchanie argumentów przemawiających za konkretnymi rozwiązaniami. Takie działanie jest też bardziej zgodne z literą prawa - dodaje burmistrz.

OPINIE EKSPERTÓW

Linia orzecznicza jest nietrafna

@RY1@i02/2017/078/i02.2017.078.183001600.803.jpg@RY2@

Grzegorz Kubalski zastępca dyrektora Związku Powiatów Polskich

Linia orzecznicza kwestionująca możliwość wydawania wskazań co do sposobu konstrukcji arkuszy organizacyjnych szkół w danej JST jest nietrafna. Zgodnie z przepisami organ prowadzący szkołę zatwierdza jej arkusz organizacyjny. Owo zatwierdzenie musi być czymś więcej niż formalnym potwierdzeniem, że dyrektor wypełnił swój obowiązek, opracowując arkusz z jakąkolwiek zawartością - chociażby z tego względu, że arkusz pociąga za sobą określone konsekwencje finansowe. Aby uniknąć konieczności poprawiania arkuszy niezgodnych z polityką oświatową danego miasta na końcowym etapie procedury, w pełni uzasadnione jest przekazywanie wskazań na początkowym etapie prac. Wbrew stanowisku niektórych sądów takie działanie należy uznać za sprawę wewnętrzną administracji samorządowej. W przeciwnym wypadku za akt wywierający skutki zewnętrzne można byłoby uznać w praktyce dowolny akt kierownictwa wewnętrznego - co byłoby w sposób oczywisty irracjonalne.

Przepisy wymuszają nieformalne działania

@RY1@i02/2017/078/i02.2017.078.183001600.804.jpg@RY2@

Michał Łyszczarz ekspert z zakresu prawa oświatowego

Warto zwrócić uwagę na niekonsekwencję obowiązujących regulacji. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.s.o. dyrektor szkoły (przedszkola) jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami, zatem w zakresie tych kompetencji ma wyłączne prawo do zwalniania i zatrudniania nauczycieli oraz pracowników niepedagogicznych. Z drugiej jednak strony prawo to doznaje istotnego ograniczenia z uwagi na fakt, że to nie dyrektor decyduje o ilości środków przyznanych jednostce w planie finansowym. Prawo do zatrudniania pracowników jest natomiast ściśle powiązane z możliwościami finansowymi jednostki, zatem w praktyce to właśnie organ prowadzący - ustalając limit dopuszczalnych wydatków - decyduje ostatecznie o liczbie etatów przyznanych danej szkole. Wszelkie ruchy kadrowe w szkołach są dokonywane na podstawie arkusza organizacji, więc wpływ organu prowadzącego na jego kształt nie powinien się ograniczać wyłącznie do zatwierdzenia lub nie propozycji dyrektora.

To zrozumiałe, że włodarze naciskają

@RY1@i02/2017/078/i02.2017.078.183001600.805.jpg@RY2@

dr Patryk Kuzior ekspert z zakresu prawa oświatowego

Z formalnego punktu widzenia rozumiem motywy orzeczeń sądów administracyjnych, na gruncie prawa pracy szkoła jest odrębnym pracodawcą, a jej dyrektor powinien cieszyć się pełnią swobody w zakresie zatrudniania i zwalniania pracowników. Z tego punktu widzenia ustalanie przez organ wykonawczy JST wytycznych do opracowania arkusza organizacji może być odczytywane jako ingerencja przez podmiot zewnętrzny w sprawy samodzielnego pracodawcy. Jednak, moim zdaniem, nie można tracić z oczu specyfiki funkcjonowania szkół i placówek oświatowych, za których działalność odpowiada organ prowadzący. To on ma zapewniać warunki dla funkcjonowania szkoły, co oznacza także finansowanie jej działalności. W konsekwencji więc to na organ prowadzący faktycznie spadają koszty zatrudnienia określonej liczby pracowników szkoły, bo arkusz determinuje decyzje kadrowe i kształt planu finansowego szkoły jako jednostki budżetowej. Jeśli weźmie się pod uwagę, że arkusz organizacji tworzony jest na rok szkolny, to faktycznie już wiosną danego roku kalendarzowego powstaje dokument, który pociąga za sobą skutki budżetowe na osiem miesięcy kolejnego roku budżetowego. Z tego więc punktu widzenia arkusze organizacji poszczególnych szkół są w pewnym sensie pierwszymi dokumentami budżetowymi na kolejny rok i trudno się dziwić, że w praktyce organy prowadzące dążą do zakreślenia pewnych ram dyrektorom podległych szkół i placówek oświatowych. Takie wytyczne nie tylko standaryzują organizację pracy szkół, ale także mogą dyscyplinować politykę kosztową, co jest elementem polityki oświatowej danego organu.

Lokalne akty są prawnie wadliwe

@RY1@i02/2017/078/i02.2017.078.183001600.806.jpg@RY2@

Marcin Nagórek radca prawny

Problem wzajemnych relacji pomiędzy organem prowadzącym szkołę lub placówkę a kierownikiem takiej jednostki budżetowej w kontekście samodzielności (m.in. w zakresie ustalania arkuszy organizacyjnych) wynika przede wszystkim z niewłaściwej interpretacji przepisów u.s.o. Z regulacji tych wnioskować należy, że nadzór finansowy i organizacyjny realizowany przez organ prowadzący w żadnym razie nie obejmuje ingerencji w uprawnienia dyrektora. Co bowiem istotne, uprawnienia dyrektora w tym zakresie wynikają z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.s.o., a dodatkowo organ prowadzący ma ustawowy zakaz ingerencji w kompetencje tegoż dyrektora (poza przypadkami określonymi wprost w przepisach), co wynika z art. 34b u.s.o. Zatem powyższe pozwala przyjąć, że brak jest podstaw prawnych do ustalania wytycznych w zakresie organizacji pracy szkół i placówek oświatowych w kontekście sporządzenia arkuszy. W konsekwencji przyjmowane przez organy prowadzące akty prawne regulujące tę materię są prawnie wadliwe.

Sądy nie mają wątpliwości

Większość składów orzekających neguje uprawnienia organów prowadzących szkoły i przedszkola do wydawania wytycznych dotyczących arkuszy organizacyjnych. Ich zdaniem samorządy, określając np. ich sposób sporządzania czy też zasady zatrudniania nauczycieli, wkraczają w zakres ustawowych zadań, które są przypisane szefom placówek oświatowych

W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych przeważa pogląd, że organy prowadzące nie mają podstaw prawnych do wydawania wytycznych do sporządzania arkuszy organizacji w określony sposób (np. maksymalnej liczby oddziałów, liczby uczniów na jeden oddział). Tym bardziej neguje się upoważnienie organu prowadzącego do formułowania dyrektyw dotyczących polityki kadrowej (tworzenia stanowisk pracy, zatrudniania pracowników, rozwiązywania stosunków pracy).

Stanowisko w tej sprawie nie jest jednak do końca przesądzone, gdyż w dwóch wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny wyraził odmienne przekonanie. Uznawał bowiem, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w sprawie zapewnienia obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej w jednostkach oświatowych prowadzonych przez gminę należą do dopuszczalnych prawnie form działania organu prowadzącego szkołę lub placówkę w celu wykonania zadań przewidzianych w art. 5 ust. 7 u.s.o. Wydaje się, że dla ujednolicenia stanowisk sądów administracyjnych przydałaby się uchwała NSA, o której mowa w art. 15 par. 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).

Z kolei WSA w Bydgoszczy w wyroku z 14 lutego 2017 r. (sygn. akt II SA/Bd 1156/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, nieprawomocny) stwierdził, że ustalanie wytycznych w zakresie organizacji pracy szkół i placówek oświatowych czy to poprzez określanie sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych, czy też zasad zatrudniania nauczycieli i pozostałych pracowników, wkracza w zakres kompetencji i odpowiedzialności innych podmiotów, zarówno próbując modyfikować regulacje ukształtowane w przepisach powszechnie obowiązujących, jak również wpływać na treść aktów wewnętrznych dotyczących organizacji podległych placówek (arkuszy organizacji).

Orzeczenie to dotyczyło zarządzenia starosty powiatu radziejowskiego w sprawie ustalenia zasad sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest powiat.

Dokument wydany przez starostę został zaskarżony do sądu przez wojewodę kujawsko-pomorskiego, który stwierdził, że art. 34a u.s.o. (przepis ten określa zakres nadzoru nad szkołami lub placówkami) nie stanowi wprost o możliwości ustalania wiążących zasad, które mogą dotyczyć organizacji działania szkół i placówek. Bydgoski sąd administracyjny wyjaśnił w orzeczeniu wątpliwość, czy zarządzenia starosty podlegają w ogóle kontroli wojewody. Jego zdaniem art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 814, dalej u.s.p.) nie wymienia zarządzeń starosty jako aktów podlegających kontroli organu nadzoru. Jednak zdaniem WSA w Bydgoszczy sama nazwa aktu nie może przesądzać o tym, czy będzie on objęty postępowaniem.

Ingerencja w kompetencje dyrektora

W sprawie wytycznych wypowiedział się również WSA w Łodzi w wyroku z 16 września 2016 r. (sygn. akt III SA/Łd 626/16). Stwierdził on, że ustalanie wytycznych w zakresie organizacji pracy szkół i placówek oświatowych przez określenie sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych wkracza w zakres ustawowych zadań realizowanych przez dyrektorów. Sprawa dotyczyła burmistrza Błaszek, który w piśmie skierowanym do szefów placówek zawarł wytyczne do sporządzania przez nich projektów arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 2016/2017. W piśmie tym włodarz ustalił wytyczne dotyczące minimalnej liczby uczniów w oddziałach, algorytmy określające liczbę godzin bibliotekarzy i pedagogów w placówkach. Dokument zanegował wojewoda łódzki, który rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność pisma z uwagi na to, że burmistrz nie miał legitymacji do jego wydawania. Samorządowiec argumentował, że jego działania zmierzają do ograniczenia środków przeznaczanych na cele oświatowe w gminie, ponieważ ich poziom przekracza już 50 proc., co doprowadzi do nieuchronnego bankructwa jednostki. Stwierdził, że jego pismo nie było zarządzeniem i nie powinno podlegać kontroli wojewody. Sąd przyznał jednak rację organowi nadzoru. Wyjaśnił jednocześnie, że w rozpoznawanej sprawie wytyczne określają obowiązki dyrektorów w zakresie sporządzania arkuszy organizacyjnych na rok 2016/2017. Zdaniem sądu wytyczne miły charakter władczy - mimo że nie zostały nazwane zarządzeniem, to ich treść daje podstawę do uznania, że były zarządzeniem organu gminy, które podlega kontroli organu nadzoru.

Łódzki sąd administracyjny uznał także, że burmistrz - stawiając sobie za cel ekonomiczną ocenę i kontrolę w całym roku zarządzania finansami oświaty - nie mógł w drodze wydanego przez siebie aktu ustalać zasad organizacji szkół publicznych (por. też wyrok WSA z 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1079/12).

Zakres nadzoru

WSA w Szczecinie w wyroku z 18 marca 2014 r. (sygn. akt II SA/Sz 1233/13) stwierdził, że nadzór organu prowadzącego obejmuje sprawy finansowe i administracyjne. W szczególności w jego ramach mieści się badanie prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole środkami budżetowymi oraz gospodarowania mieniem, przestrzegania obowiązujących przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów, a także przestrzegania przepisów odnoszących się do organizacji pracy szkoły.

Sąd wyjaśnił, że nadzór finansowy dotyczy procesów powstawania i rozdysponowywania środków pieniężnych, natomiast przez "sprawy administracyjne" należy rozumieć te zadania, których realizacja jest konieczna dla utrzymania i funkcjonowania oświaty publicznej, a które nie mieszczą się w pojęciu spraw finansowych. Zdaniem sądu nadzór finansowy i administracyjny w żadnym wypadku nie oznacza możliwości ingerencji w sprawy zastrzeżone dla dyrektora, jako pracodawcy, w rozumieniu art. 3 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 1666 ze zm.).

Warto też wspomnieć o sprawie, którą 28 stycznia 2013 r. zajął się WSA w Bydgoszczy (sygn. akt II SA/Bd 1079/12). Dotyczyła ona prezydenta miasta, który skierował pismo do dyrektorów w sprawie zasad organizacji pracy szkół i placówek. Wojewoda kujawsko-pomorski stwierdził nieważność pisma, uznając, że organ prowadzący nie był umocowany do określenia zasad organizacji pracy szkół i placówek prowadzonych przez gminę, gdyż nie upoważnia go do tego żaden przepis. Tym samym naruszony został art. 7 Konstytucji RP.

W skardze do sądu prezydent argumentował, że prawo nie określa formy i pełnego zakresu danych, które powinny być umieszczone w arkuszu organizacji szkoły i że każdy samorząd określa swoje standardy związane z organizacją roku szkolnego. Standardy te - podkreślał włodarz - powinny określać to, co zależy od organu prowadzącego, tj. samorząd określa liczbę uczniów w oddziale dla każdego typu szkoły oraz standardy dla świetlicy, biblioteki czy stołówki. Przy braku ogólnopolskich standardów pracy szkół, samorząd sam je określa, mimo że delegacji ustawowych w ustawie o systemie oświaty samorząd nie ma (pogląd taki, jak wskazał burmistrz, wynika też z publikacji pt. "Status dyrektora szkoły - poradnik dla samorządów i dyrektorów szkół" Andrzeja Pery). Te wyjaśnienia na nic się zdały -bydgoski sąd administracyjny przyznał rację wojewodzie. To tylko niektóre z wydanych wyroków, w których sądy administracyjne odmawiały JST kompetencji do wydawania wytycznych odnośnie do arkuszy organizacyjnych.

Tabela. Wytyczne w orzecznictwie sądów administracyjnych ⒸⓅ

Ustalanie wytycznych w zakresie organizacji pracy szkół i placówek oświatowych należy do kompetencji dyrektora szkoły lub placówki. Możliwość ingerencji organu prowadzącego w tym zakresie nie znajduje wsparcia w regulacji prawnej zawartej w art. 30 ust. 1 u.s.g.	Wyrok WSA w Rzeszowie z 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 469/14
Nie ulega wątpliwości, że podstawą prawną zarządzenia prezydenta miasta, który w sposób generalny miałby określać zasady opracowania arkuszy organizacji przedszkoli, szkół i innych placówek oświatowych prowadzonych przez organ, może być tylko wyraźne upoważnienie ustawowe. A takiego nie przewidują przepisy ustawy o systemie oświaty i ustawy o samorządzie gminnym.	Wyrok WSA w Gliwicach z 26 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 108/14
Zakaz ingerencji organu prowadzącego w kompetencje dyrektora wynika m.in. z art. 34b u.s.o., zgodnie z którym organ prowadzący szkołę może ingerować w jej działalność wyłączenie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Ustalanie więc wytycznych w zakresie organizacji pracy szkół i placówek oświatowych czy to poprzez określanie sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych, czy też zasad zatrudniania nauczycieli i pozostałych pracowników, wkracza w zakres ustawowych zadań realizowanych przez kierujących nimi dyrektorów.	Wyrok WSA w Rzeszowie z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1145/12
Czym innym jest sprawowanie nadzoru czy też zatwierdzenie konkretnych działań (w tym arkuszy organizacji poszczególnych placówek), które zazwyczaj jest czynnością następczą, a czym innym próba uprzedniego narzucenia dyrektorom placówek konkretnych rozwiązań i związania ich wytycznymi nieznajdującymi oparcia w przepisach prawa.	Wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 786/12
Artykuł 5 ust. 7 u.s.o. przywołanego w podstawie prawnej decyzji zobowiązują organ prowadzący do zapewnienia szkole lub placówce warunków działalności. Na cele wymienione w tym przepisie organy prowadzące szkolę zobowiązane są zapewnić odpowiednie środki finansowe i zapewnić warunki materialno-organizacyjne i stosownie do tego przysługują mu odpowiednie uprawnienia nadzorcze np. poprzez powierzanie stanowiska i odwoływanie ze stanowiska dyrektora szkoły. Przepisy te nie upoważniają organu prowadzącego do wydania tego rodzaju aktów prawa miejscowego jak zaskarżona uchwała.	Wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 268/12

OPINIA EKSPERTA

Dopóki nie zmieni się prawo, samorządy nie mają co liczyć na przychylność sędziów

@RY1@i02/2017/078/i02.2017.078.183001600.807.jpg@RY2@

Bartosz Góra radca prawny prowadzący własną kancelarię w Dębicy

Należy w pełni podzielić rozstrzygnięcia sądów administracyjnych, a to wobec oparcia ich na solidnych podstawach prawnych i właściwej argumentacji. Znamienne jest jednak, że pomimo stosunkowo szerokiego orzecznictwa instytucja "wytycznych w zakresie tworzenia arkuszy organizacyjnych" jest w samorządach rozpowszechniona i znajduje zwolenników tak po stronie organów prowadzących, dla których służy jako pewnego rodzaju narzędzie dyscyplinujące i ujednolicające organizację szkół, jak i po stronie dyrektorów, dla których stanowi legitymizację działań oraz swoiste usprawiedliwienie. Pomimo doniosłości powołanego orzecznictwa należy żywic przypuszczenie graniczące z pewnością, że przynajmniej w najbliższej przyszłości organy prowadzące będą starały się nadal narzucać swoje wytyczne w zakresie tworzenia arkuszy organizacyjnych. Z jednej strony stanowi to wykazanie i podkreślenie nadrzędnej roli w stosunku do podporządkowanych organizacyjnie dyrektorów szkół i placówek. Jednocześnie pozwala na wypełnienie luki, jaka istnieje w przepisach, które w istocie nie pozwalają wprost na ingerencję w treść arkusza organizacyjnego. Znamienne jest bowiem to, że zarówno w okresie obowiązywania u.s.o., jak i wprowadzanej u.p.o. istota arkusza organizacyjnego pozostaje, co do zasady, niezmienna. To dyrektor szkoły lub innej placówki oświatowej przygotowuje jego treść, która następnie jest opiniowana i zatwierdzana. Przepisy nie posługują się pojęciem "projektu" arkusza organizacyjnego. W konsekwencji za uzasadnione należy przyjąć, że to dyrektor jest jego autorem i ponosi konsekwencje jego sporządzenia. Opinie nie mają charakteru wiążącego, a zatem niezastosowanie się do nich może mieć skutki tylko pośrednie, a to przez odpowiednie odniesienie do innych przepisów z zakresu nadzoru i kontroli przez odpowiednie organy. Nie wpływa to jednak na ważność samego arkusza organizacyjnego.

Odmienne stanowisko

Były jednak takie orzeczenia, w których uznano, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w sprawie zapewnienia obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej w jednostkach oświatowych prowadzonych przez gminę należą za dopuszczalne prawnie formy działania organu prowadzącego szkołę lub placówkę w celu wykonania zadań przewidzianych w art. 5 ust. 7 u.s.o.

Przykładem jest wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. (sygn. akt I OSK 489/12), w którym sąd stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 7 u.s.o. organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Zdaniem NSA nie ma w tym przepisie mowy o tym, w jakich prawnych formach działania organ prowadzący szkołę lub placówkę ma realizować te zadania. W konsekwencji sąd uznał, że prezydent Świdnicy był władny ustalić zasady obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej w jednostkach oświatowych prowadzonych przez gminę.

Z kolei w wyroku z 2 października 2013 r. (sygn. akt I OSK 1691/13) NSA wyjaśnił, że wyróżnia się dwa typy udzielanych przez ustawodawcę upoważnień do podejmowania czynności nadzorczych: tzw. umocowania szczegółowe oraz umocowania o charakterze ogólnym. Te pierwsze zawierają upoważnienie do podejmowania czynności nadzorczych przy użyciu ustawowo wskazanej formy oraz w odniesieniu do ściśle określonej sytuacji. Z kolei drugie określają przedmiotowy zakres wykorzystania danego upoważnienia w sposób bardziej ogólny, bez ścisłego określania sytuacji, w jakich podmiot nadzorujący może czynić użytek z udzielonego mu upoważnienia.

NSA wskazał ponadto, że w nauce prawa nie jest kwestionowane, że organ funkcjonalnie nadrzędny może w stosunku do organu funkcjonalnie podporządkowanego podejmować działanie w formach, które nie są taksatywnie wyliczone w prawie przedmiotowym, lecz wynikają z generalnie ujętych upoważnień do autorytatywnego działania.

@RY1@i02/2017/078/i02.2017.078.183001600.808.jpg@RY2@

Leszek Jaworski

leszek.jaworski@infor.pl