Gmina nie decyduje sama o dopłatach. Prawo do tego musi wynikać wprost z przepisów

Obecnie – w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych – jednostki samorządu terytorialnego nie mogą ani dopłacić, ani nadmiernie zawyżyć opłat. W tym ostatnim przypadku pozyskanych pieniędzy nie można bowiem przeznaczać na inne cele niż związane z gospodarką odpadami. Takie są ogólne zasady wynikające z ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm.). Krótko: wszystko powinno się bilansować.

Bez podstawy ani rusz

Ogólnie można w uproszczeniu stwierdzić, że w polskim porządku prawnym występują dziś dopłaty wynikające wprost z ustawy (przyznane wprost przez ustawodawcę) oraz dopłaty, które mogą zostać przyznane na zasadzie fakultatywności w ramach upoważnienia ustawowego przez daną jednostkę JST. I właśnie dopłata do odpadów miałaby być dla niej możliwością, a nie obowiązkiem.

Zacznijmy jednak od początku. Jeżeli chodzi o uprawnienia dla rady gminy w zakresie możliwości stanowienia dopłat fakultatywnych, to znaczenie mają regulacje (kompetencyjne) ujęte w różnych aktach prawnych, w tym przede wszystkim w Konstytucji RP i w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.). Wspomniane regulacje będą również miały fundamentalne znaczenie w kontekście stanowienia przez samorządy ewentualnych dopłat do należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi. I tak, jeśli chodzi o ustawę o samorządzie gminnym, to wskazać należy, że jej postanowienia nie mogą stanowić same w sobie podstawy prawnej (delegacji) dla stanowienia określonego aktu prawa miejscowego, np. dopłat w transporcie publicznym, dopłat w opłatach za wodę czy wreszcie dopłat do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W szczególności nie można tego wywieść z art. 18 ust. 1 tej ustawy, który mówi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Jest to wyłącznie ogólny przepis kompetencyjny, którego warunkiem realizacji jest istnienie materialnoprawnego upoważnienia ustawowego. Podobne znaczenie należy przypisać art. 40 ust. 1 ww. ustawy, z którego wynika, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Również art. 51 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, że gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy, nie może upoważniać do stanowienia prawa miejscowego bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Na kanwie ww. regulacji warto odnotować stanowisko podane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 28 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Ol 472/18). Wskazano tam m.in., że: „Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy.”

Z tymi tezami w ścisłym związku pozostaje założenie, powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowym, że do działalności organów samorządu terytorialnego w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady: „co nie jest zakazane, jest dozwolone”, lecz regułę „dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje” (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 1997 r., sygn. akt III SA 534/96). Wreszcie odnieść się należy do wybranych regulacji Konstytucji RP i wypracowanego na ich bazie orzecznictwa sądowego, traktującego o specyfice działalności legislacyjnego samorządu. Przede wszystkim chodzi o art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jak z kolei wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 20 sierpnia 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wr 248/09): „1. Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. 2. Ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalności oznacza, że każde działanie organu władzy publicznej musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zarówno organy gminy, jak i organy powiatu muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa”.

Jeszcze wyraźniejsze akcenty postawione zostały w wyroku WSA w Gdańsku z 23 maja 2018 r. (sygn. akt II SA/Gd 72/18). Podkreślono w nim bowiem, że przy stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami ustawowymi. Zaznaczono przy tym, że akty powyższe są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.

Z korelacji wyżej opisanych regulacji ustawy o samorządzie gminnym i Konstytucji RP wynika więc, że jakkolwiek JST są prawnie samodzielnymi jednostkami, to jednak ich samodzielność nie ma charakteru absolutnego. W stanowieniu aktów prawa miejscowego, w tym w zakresie dotyczącym różnego rodzaju dopłat, muszą przede wszystkim opierać się na upoważnieniu ustawowym. Kluczowym determinantem jest istnienie materialnoprawnego upoważnienia dla rady gminy, a następnie właściwe odkodowanie jego istoty poprzez podjęcie zgodnej z prawem uchwały przez organ stanowiący JST. W powyższym kontekście, przyjąć należy, że dopiero ustanowienie stosownego upoważnienia dla rady gminy w randze ustawy – m.in. w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – umożliwiłoby podejmowanie uchwał w przedmiocie dopłat do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Bez stosownej nowelizacji ww. ustawy rada gminy nie m umocowania do stanowienia w tym zakresie. Nie można bowiem takich uprawnień wywodzić choćby z art. 6k ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi delegację ustawową dla rady gminy do wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami, ustalenia stawki takiej opłaty czy zwolnień.

Tu już wolno

Niżej przedstawiamy wybrane formy dopłat w ścisłym tego słowa znaczeniu, czyli te rozwiązania legislacyjne, które wprost posługują się określeniem „dopłaty”. Pomogą one określić kształt możliwego rozwiązania legislacyjnego dla proponowanych dopłat do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm.).

mieszkanie plus z odgórnym wsparciem

W pierwszej kolejności przybliżyć warto przykład dopłaty, która została ustanowiona wprost w ustawie. Chodzi o dopłatę z ustawy z 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (Dz.U. z 2018 r. poz. 1540). Ustawa wskazuje, że takie dopłaty przysługują najemcy będącemu stroną umowy najmu mieszkania (a w praktyce tylko niektórych lokali, np. zasiedlanych w ramach programu „Mieszkanie plus” czy uzyskanych w wyniku rewitalizacji). Zasadniczo mechanizm funkcjonowania wspomnianych dopłat został uregulowany w ustawie odgórnie, ustawodawca określił m.in. warunki uzyskania dopłat, czas na jaki będą udzielane oraz ograniczenia dochodowe. Jednak rada gminy może – zgodnie z art. 8 ww. ustawy – określić w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego:

1) zasady przeprowadzania naboru wniosków o zawarcie umowy najmu, w tym kryteria pierwszeństwa i zasady przeprowadzania oceny punktowej;

2) maksymalną wysokość miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji.

Z powyższych regulacji wynika więc pewnego rodzaju dualizm w stanowieniu regulacji prawnych przy powyższych dopłatach. Zasadniczo jednak to ustawodawca krajowy odgrywa główną rolę. Udział prawodawcy lokalnego jest znacznie ograniczony.

woda i transport fakultatywnie

Odmienne zasady stanowienia prawa przez gminy w zakresie dopłat wynikają z ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1152 ze zm.), a także ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2016 ze zm.). Ta odmienność podyktowana jest fakultatywnością – to od woli organu stanowiącego danej gminy zależy, czy zastosuje określone dopłaty, czy tego zaniecha. I tak, w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika to z art. 24 ust. 6. Stanowi on, że rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Takie uchwały podlegają weryfikacji co do zgodności z prawem przez organy nadzoru nad gospodarką gminną, czyli regionalne izby obrachunkowe. Stanowisko takie znajdujemy m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 31 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Go 834/17), gdzie podkreślono, że organem właściwym do nadzoru nad działalnością gminy w sprawach uchwał dotyczących dopłat do grup taryfowych wydawanych na podstawie art. 24 ust. 6 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków pozostaje regionalna izba obrachunkowa.

Z kolei w ustawie o publicznym transporcie drogowym przepisem uprawniającym do stanowienia w przedmiocie dopłat jest art. 50a ust. 1. W nim postanowiono, że rada gminy może ustalać ceny za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich. W stolicy uprawnienia te przysługują Radzie m.st. Warszawy. W istocie rzeczy ta delegacja ustawowa umożliwia wprowadzenie dopłat do biletów komunikacji, czego przykładem jest choćby wiele uchwał samorządowych obowiązujących w województwie mazowieckim.

Co jednak istotne, obie ustawy pozostawiają swobodę radzie gminy, o czym świadczy użycie w delegacjach ustawowych słowa „rada gminy może” podjąć/ustalić. Podobnie ma być też w przepisach o utrzymaniu czystości i porządku. Ma to być tylko możliwość. [ramka] ©℗

Jaką zmianę proponuje rząd

W projekcie nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach znalazł się zapis:

„Rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie ze środków własnych do stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych”. ©℗