O ideach Statutu tymczasowego Palestry Państwa Polskiego. Refleksje na 95-lecie

Takie mam odczucie, że z biegiem lat z coraz większym szacunkiem, uznaniem, a nawet z przejawami dumy odnosimy się do niektórych dokonań naszych poprzedników. W środowisku adwokackim (a przynajmniej w znacznej jego części) takie uczucia towarzyszą nam w jubileuszowych dniach, które właśnie przeżywamy. W dzień wigilijny, 24 grudnia 1918 r. Naczelnik Państwa Polskiego Józef Piłsudski podpisał dekret w przedmiocie Statutu tymczasowego Palestry Państwa Polskiego, kontrasygnowany przez najwyższych przedstawicieli władzy wykonawczej, premiera Jędrzeja Moraczewskiego i ministra sprawiedliwości Leona Supińskiego.

Jaki stan prawny w zakresie wykonywania zawodu adwokata obowiązywał na obszarach zaborów? Jak doszło do opracowania statutu, jakie standardy wytyczył i jaki wpływ miał na następne rozwiązania legislacyjne dotyczące ustroju adwokatury? Oto pytania, na które chciałbym znaleźć odpowiedzi.

Z trzech zaborów, w okresie poprzedzającym I wojnę światową, z największej swobody korzystała adwokatura małopolska, której organizacja i działalność oparte były na austriackiej ustawie z 1868 r. Podzielona na izby cieszyła się dość szerokim samorządem. W zaborze pruskim obowiązywała niemiecka ordynacja adwokacka z 1878 r. znowelizowana w 1910 r. Istniały dwie izby: poznańska i toruńska. Ich członkowie w rozumieniu ustawy byli adwokatami niemieckimi, chociaż wielu z nich było oczywiście Polakami. W najtrudniejszej sytuacji znajdowała się adwokatura działająca na terenie byłego Królestwa Kongresowego. Na skutek reformy z 1878 r. ziemie te pozbawione zostały sądownictwa polskiego. Funkcje sędziów i prokuratorów sprawowali Rosjanie, a językiem urzędowym był rosyjski. Adwokatura stanowiąca jednolitą grupę etniczną pozbawiona była nie tylko własnego samorządu, ale w ogóle możliwości tworzenia legalnych organizacji.

Adwokaci ze wszystkich zaborów podejmowali różnego rodzaju działania zmierzające do odbudowy niezależnego Państwa Polskiego i jego struktur. Takim wspólnym przedsięwzięciem był Pierwszy Ogólny Zjazd Adwokatów Polskich zorganizowany 28-29 czerwca 1914 r. we Lwowie. Symbolem mającym podkreślić wolę i potrzebę zjednoczenia kraju było prezydium składające się z przedstawicieli poszczególnych zaborów. Zjazd obradował pod przewodnictwem Franciszka Nowodworskiego, znanego adwokata warszawskiego, a w wolnej Polsce pierwszego prezesa Sądu Najwyższego. Jego zastępcami byli adwokaci z Poznania i Krakowa. Do tej symboliki nawiązano kilkadziesiąt lat później, kiedy adwokatura polska zwołała swój nieformalny ogólnopolski zjazd w styczniu 1981 r. w Poznaniu dla poparcia Solidarności. Wtedy współprzewodniczącymi byli adwokaci Władysław Siła-Nowicki z Warszawy, dr Stefan Kosiński z Krakowa i dr Stanisław Wąsowicz z Poznania.

Zjazd lwowski, w którym uczestniczyło ponad 300 delegatów, był wielką manifestacją na rzecz odbudowy suwerennego Państwa Polskiego. W 1915 r. inicjatywę przejęli adwokaci z Warszawy. Latem, w okresie między wyjściem z miasta wojsk rosyjskich a wkroczeniem wojsk niemieckich, adwokatura warszawska utworzyła i obsadziła sądy obywatelskie. Podobnie działo się w Lublinie po ustąpieniu wojsk czeskich. Adwokaci zorganizowali również sądy przy milicji obywatelskiej, a następnie sądy pokoju i sądy gminne z trybunałem jako II instancją.

W sierpniu 1916 r. Delegatura Adwokatury Warszawskiej "licząc się z realną możliwością mogących wkrótce nastąpić zmian zasadniczych w ustroju naszego kraju" postanowiła wyłonić komisję, która opracuje projekty organizacji sądownictwa i adwokatury oraz ustali zasady adwokackiej etyki zawodowej. Efektem działań gremium pod przewodnictwem Jana Jakuba Litauera był projekt Statutu tymczasowego palestry, przedstawiony w 1917 r. Departamentowi Sprawiedliwości Tymczasowej Rady Stanu Królestwa Polskiego. Departament Sprawiedliwości powołał osobną komisję dla ułożenia ustawy o organizacji adwokatury, która jednak pracowała de facto na dokumencie stworzonym przez Delegaturę Adwokatury Warszawskiej (co jest zrozumiałe, biorąc pod uwagę to, że 14 z 16 członków departamentu było adwokatami). Projekt w ostatecznym kształcie został zaakceptowany w kwietniu 1918 r., po czy nastąpiła przerwa w procedowaniu wywołana zmieniającą się sytuacją na frontach wojny oraz w państwach biorących w niej udział.

W pierwszych dniach listopada 1918 r. nastąpiło gwałtowne przyspieszenie. Do Warszawy przybył z Berlina więzień magdeburski Józef Piłsudski, który przejął władzę zwierzchnią nad krajem. W kolejnych tygodniach podjął wiele decyzji mających fundamentalne znaczenie dla budowy państwa, jego granic oraz godnego uplasowania w Europie i świecie. Jednymi z pierwszych doniosłych aktów prawnych wydanych przez naczelnika były: dekret wprowadzający ośmiogodzinny dzień pracy i 46-godzinny tydzień pracy, a także ten nakazujący przeprowadzenie wyborów do Sejmu Ustawodawczego. We wspomnianą Wigilię Bożego Narodzenia Piłsudski podpisał dekret określający statut polskiej palestry. Dla uwypuklenia znaczenia tego wydarzenia wystarczy przypomnieć, że dekret o samorządzie miejskim nosi datę 4 lutego 1919 r.

Dlaczego warto znać historię tworzenia Statutu tymczasowego? Bo dokładna analiza tego procesu prowadzi do wniosku (tak mi się wydaje), że istnieją w nim pewne pierwiastki trwałe, które mogą być wykorzystywane współcześnie. Do nich zaliczam: inicjatywę określonej grupy ludzi wywołaną potrzebą społeczną, powołanie zespołu kompetentnych osób dla opracowania odpowiedniego projektu, wcześniejsze ustalenie zasad w oparciu o przeprowadzone badania porównawcze i historyczne, zorganizowanie merytorycznej dyskusji z udziałem ekspertów, opublikowanie przygotowanego projektu i poddanie go możliwie szerokiej publicznej debacie, współpraca z odpowiednim organem państwowym. Wreszcie maksymalna intensywność prowadzonych prac. Tak właśnie postępowano w przypadku dokumentu, któremu - co przypominam - Naczelnik Państwa nadał moc prawną jako jednemu z pierwszych i najważniejszych aktów Drugiej Rzeczypospolitej.

Jakie podstawowe kierunki określił statut? Przede wszystkim adwokatura została zorganizowana jako samorząd zawodowy. I to była naczelna zasada, wokół której zbudowano inne nowatorskie rozwiązania. Oznaczało to, że samorząd adwokacki, podobnie jak inne samorządy zawodowe, wyznaniowe czy gospodarcze powinien być wyposażony w rozległą autonomię, ograniczoną jedynie z uwagi na dobro ogólnopaństwowe.

Miał być partnerem dla niezawisłego sądownictwa, a także jego gwarantem. Swoje funkcje wykonywał za pośrednictwem organów pochodzących z wolnych, demokratycznych wyborów. Jak pisał jeden z twórców statutu Antoni Chmurski, najdoskonalszym wyrazem odrębności i samodzielności adwokatury miało być utworzenie Rady Naczelnej, powołanej do reprezentacji całego stanu adwokackiego i do sprawowania w drugiej instancji decyzji administracyjnych oraz sądownictwa dyscyplinarnego. Utworzenie rady jako organu zwierzchniego (nieznanego innym ustawodawstwom) było oryginalnym pomysłem adwokatury polskiej, który - jak wykazało doświadczenie - znakomicie zdał egzamin. Na stanowisko pierwszego prezesa Rady Naczelnej powołany został Cezary Ponikowski, który przez sześć kadencji stał na czele "przedstawicielki całego stanu obrończego " (por. A. Redzik, "Ojciec samorządnej adwokatury", "Prawnik" z 28 sierpnia 2013 r., nr 166).

Zasada samorządu adwokackiego została uzupełniona innymi, do których zaliczano: zasadę wolności i niezależności palestry, zasadę wpisu i wyłączności. Przez zasadę wolności i niezależności rozumiano wyłączenie adwokatów spod dominacji władzy państwowej i przyznanie im prawa do działania przed wszystkimi sądami w państwie. Zasada wpisu oznaczała zakaz wykonywania czynności adwokackich przed wpisem na listę adwokacką. Wpisu na listę adwokacką lub aplikantów mogła dokonać tylko rada adwokacka jako przedstawicielka danej izby. Ponadto do rady adwokackiej należało m.in.: czuwanie nad należytym wykonywaniem obowiązków zawodowych palestry i nad przestrzeganiem etyki zawodowej; wykonywanie władzy dyscyplinarnej nad adwokatami i aplikantami, kierowanie kształceniem zawodowym i egzaminami aplikantów, załatwianie w drodze polubownej sporów pomiędzy członkami palestry, jak również pomiędzy nimi i osobami trzecimi.

W świetle obecnie obowiązującego art. 17 ust. 1 Konstytucji RP samorząd zawodowy reprezentujący zawody zaufania publicznego sprawuje pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Regulacja dotycząca istoty samorządu zawodowego zawarta w statucie odpowiada rozwiązaniu przyjętemu w konstytucji, co świadczy o dalekowzroczności naszych wielkich poprzedników.

Pomocnicza zasada wyłączności oznaczała zakaz łączenia zawodu adwokata ze stałymi stanowiskami w urzędach państwowych, a także z prowadzeniem przedsiębiorstw przemysłowych i handlowych oraz pośrednictwem interesów. Można natomiast było jednocześnie być nauczycielem lub radcą prawnym.

Ważny okazał się też zapis wprowadzający zasadę równouprawnienia płci przy wstępowaniu do adwokatury. Już w 1919 r. na listy aplikantów adwokackich wpisane zostały trzy kobiety, z których Helena Wiewiórska, jako pierwsza kobieta w Polsce, od 1 kwietnia 1925 r., zaczęła wykonywać zawód adwokata (jej portret zdobi dziś lokal Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie). I ten zapis, bodajże pierwszy w Europie, okazał się wizjonerski. Obecnie na listach adwokatów i aplikantów adwokackich w Polsce w niemal 50 proc. znajdują się kobiety. Dwie - Maria Budzanowska i Joanna Agacka-Indecka - powołane zostały przez Krajowe Zjazdy Adwokatury na stanowisko prezesa Naczelnej Rady Adwokackiej.

Następne akty prawne określające organizację i ustrój adwokatury w sposób wyraźny (m.in. rozporządzenie prezydenta Rzeczypospolitej z 7 października 1932 r. - Prawo o ustroju adwokatury) albo w sposób dorozumiany (ustawa z 27 czerwca 1950 r. o ustroju adwokatury) uznają zasadę jej samorządności. Zasadę tę ujmowano w formie zapisu, że adwokatura stanowi jednostkę samorządu zawodowego i rządzi się przepisami zawartymi w danym akcie prawnym albo że adwokatura zbudowana jest na zasadach samorządu zawodowego. Żaden z powołanych wyżej aktów prawnych nie definiuje pojęcia "samorząd zawodowy" i "samorząd adwokacki", nie zakreśla jego granic ani formy czy charakteru nadzoru państwowego. O faktycznej i realnej treści tego pojęcia dowiadujemy się dopiero ze szczegółowych zapisów danego aktu prawnego, określających kompetencje i zadania organów powołanych do sprawowania funkcji samorządu, a także z praw i obowiązków osób wykonujących dany zawód. Istotne znaczenie ma zakres nadzoru ze stron państwa. Jak zatem sprawa nadzoru została potraktowana w przepisach Statutu tymczasowego?

Trzeba z uznaniem podkreślić konsekwencję ustrojodawcy. Skoro w szeroki sposób wyposażył on organy wykonujące funkcje samorządu w atrybuty władzy i zaufał środowisku zawodowemu, dla którego powołał samorząd, to równocześnie funkcje nadzorcze ograniczył do pewnego minimum. Traktuje o tym art. 37 Statutu tymczasowego. Nadzór miałby być sprawowany na dwóch poziomach: a) samorządowym przez radę naczelną w stosunku do rady adwokackiej, gdyby ta ostatnia "obowiązków swoich nie wykonywała"; b) państwowym "jeżeli rada naczelna nie przedsiębierze środków zaradczych, sama wykracza przeciw ustawie lub funkcjonować przestanie, władny jest minister sprawiedliwości po bezskutecznym wezwaniu sprzeczne z ustawą zarządzenie lub uchwałę rady miejscowej lub rady naczelnej znieść, a Rada Ministrów na wniosek ministra sprawiedliwości w wyjątkowych wypadkach radę miejscową lub radę naczelną - rozwiązać z natychmiastowym zarządzeniem nowym wyborów".

Przeciwko zarządzeniom ministra sprawiedliwości względnie Rady Ministrów służyło radom prawo zażalenia do Sądu Najwyższego, który miał rozstrzygać w izbach połączonych. Ta kontrola nadzorcza nie mogła mieć zastosowania do działalności rad w sprawach dyscyplinarnych.

W następnych aktach ustawodawczych dotyczących adwokatury systematycznie następowało ograniczanie samorządności przez rozbudowywanie systemu nadzoru państwowego. Przybierał on różne formy, z tym że głównym nadzorcą stawał się minister sprawiedliwości. W okresie międzywojennym począwszy od rozporządzenia prezydenta z 1932 r. posiadał on wprawdzie te same uprawnienia nadzorcze, jakie przysługiwały Naczelnej Radzie względem poszczególnych rad, ale jego zarządzenia nadzorcze miały mieć charakter decyzji ostatecznych i nie podlegały zaskarżeniu.

Nadto minister władny był w wyjątkowych wypadkach rozwiązać radę i przekazać czasowe wykonywanie jej czynności delegowanym przez niego osobom spośród sędziów. Czynnik nadzorczy począł również wkraczać na tereny zastrzeżone w Statucie tymczasowym dla organów samorządowych, tj. wpisów na listy adwokackie i postępowań dyscyplinarnych. Pod rządami ustaw z 1950 r. i 1963 r. o ustroju adwokatury można już mówić o przynajmniej częściowym ubezwłasnowolnieniu samorządu adwokackiego i "administracyjnym jego zarządzaniu" przez organ państwowy w osobie ministra sprawiedliwości.

Szczytowym osiągnięciem adwokatury polskiej, jej samorządu i adwokatów w niej zrzeszonych, było opracowanie i uchwalenie w dniu 26 maja 1982 r. ustawy - Prawo o adwokaturze. Stało się to możliwe dzięki przemianom, jakie zostały zapoczątkowane przez powstały wielki ruch społeczny Solidarność oraz dzięki społecznemu zaufaniu, jakie zdobyli adwokaci świadcząc pomoc prawną wszystkim potrzebującym. Adwokatura jako jedyna grupa zawodowa spośród zawodów prawniczych na wspomnianym już nieformalnym zjeździe w 1981 r. w Poznaniu przedstawiła propozycje zmian odpowiadających zasadom państwa prawnego. Powołano Komisję Legislacyjną do opracowania projektu ustawy, która miała uchylić kagańcowe dla adwokatury przepisy z 1963 r.

Sposób przygotowania tej nowej ustawy przypominał czasy powstawania Statutu tymczasowego. Uchwalona 26 maja 1982 r., w okresie bezprawnie wprowadzonego stanu wojennego, głosiła, że adwokatura powołana została zarówno do udzielania pomocy prawnej, jak i do współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Zapewniła organom samorządu kompetencje zapewniające możliwość realizacji postawionych przed nimi zadań. W kolejnych latach ustawa była wielokrotnie nowelizowana - z uwagi na potrzeby wynikające z przemian w życiu społecznym, gospodarczym, ustrojowym czy międzynarodowym, ale również z powodu doraźnych celów politycznych.

Obecnie trwają prace nad nową ustawą - Prawo o adwokaturze, ale cieszy, że przyjęty w Statucie tymczasowym kierunek organizacji adwokatury na zasadzie samorządu zawodowego, realizowany (z mniejszym lub większym powodzeniem) przez kolejne 95 lat będzie utrzymany i w miarę możliwości rozbudowany. Doświadczenie historyczne wykazało bowiem, że tylko dzięki samorządowi adwokatura mogła zachować niezależność od każdej władzy i w każdych warunkach oraz tożsamość wśród zawodów prawniczych, a jej członkowie gwarancję godnego i niezależnego wykonywania zawodu, co zawsze wzmacniało autorytet wymiaru sprawiedliwości na zasadzie naczyń połączonych.

Warto pamiętać, że Statut tymczasowy wprowadził wysokie standardy w zakresie przygotowania zawodowego i postępowania etycznego osób, które miały się ubiegać o wpis na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich. Adwokatem mógł zostać, bez różnicy płci, a) każdy obywatel państwa polskiego, który ukończył wydział prawny uniwersytetu krajowego, b) odbył aplikację sądową i adwokacką oraz złożył egzamin sądowy i adwokacki oraz który c) jest pod względem moralnym nieposzlakowany. Aplikantem adwokackim mogła zostać natomiast osoba, która oprócz warunków przedstawionych w punktach a i c odbyła dwuletnią aplikację sądową i złożyła egzamin przewidziany dla aplikantów sądowych. Ponadto musiała przedstawić zaświadczenie patrona, instytucja indywidualnego patronatu stanowiła bowiem podstawowy element aplikacji.

Tę ostatnią sprawę regulowały przepisy wykonawcze, które zmieniały się, przyjmując mniej lub bardziej radykalny charakter. I tak np. początkowo adwokat mógł do swojej kancelarii przyjąć dowolną liczbę aplikantów, a od 1930 r. w zasadzie jednego, zaś dwóch tylko w wyjątkowych wypadkach i to za zgodą właściwej rady adwokackiej. Pojawił się też warunek, że adwokat przed przyjęciem aplikanta musiał uzyskać na to zgodę rady, co było równoznaczne z nadaniem mu uprawnień patrona. O patronat mogli ubiegać się adwokaci będący w stanie zabezpieczyć materialnie aplikanta i zapewnić mu rzeczywistą i stałą pracę w kancelarii. O wadze, jaką samorząd przywiązywał do prawidłowo odbytej aplikacji, świadczyło i to, że w niektórych izbach powoływano specjalne komisje do zbierania informacji o aplikancie i zbadania jego kwalifikacji moralnych.

Zgodnie z przyjętym w statucie założeniem adwokat powinien być rzecznikiem prawa i słuszności, okazywać poszanowanie i posłuch dla sądów i strzec nawet w życiu prywatnym powagi swego stanu. Użyte w art. 4 słowo "posłuch" nie było rozumiane jako poddanie się czyjejś woli, ślepe posłuszeństwo, ale wiara w to, co ktoś mówi, uznawanie czyjegoś autorytetu.

Wysokie standardy zawodowe i etyczne nakreślone w Statucie Tymczasowym w postaci konkretnych rozwiązań normatywnych lub pewnych idei wydają się być ciągle potrzebne, aktualne i wiążące współczesną, zwielokrotnioną liczbowo i stojącą przed nowymi wyzwaniami adwokaturę.

Jest o czym pomyśleć w przeżywanych dniach jubileuszu 95-lecia.

Utworzenie Rady Naczelnej jako organu zwierzchniego było oryginalnym pomysłem adwokatury polskiej

Zgodnie z przyjętym w statucie założeniem adwokat powinien być rzecznikiem prawa i słuszności oraz okazywać szacunek dla sądów

@RY1@i02/2013/246/i02.2013.246.183005600.805.jpg@RY2@

fot. muzeum adwokatury

Posiedzenie Naczelnej Rady Adwokackiej 1932 r.

@RY1@i02/2013/246/i02.2013.246.183005600.806.jpg@RY2@

Czesław Jaworski prezes Naczelnej Rady Adwokackiej w latach 1995-2001, redaktor naczelny "Palestry"

Czesław Jaworski

prezes Naczelnej Rady Adwokackiej w latach 1995-2001, redaktor naczelny "Palestry"