Gminne jednostki budżetowe z VAT-em czy bez

NSA wystąpił 30 stycznia 2013 r. do poszerzonego składu z zagadnieniem prawnym (sygn. akt I FSK 311/12) w zakresie uznania jednostek budżetowych gmin za podatników VAT w myśl art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z 11 marca 2004 r. o VAT (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 177, poz. 1054 z późn. zm.). W praktyce jednostki budżetowe uznawane są za odrębnych od gmin podatników VAT. Budzi to liczne kontrowersje. Niektóre gminy wyrażają bowiem stanowisko, że uznanie jednostek budżetowych za podatników VAT powinno być uzależnione od stopnia ich samodzielności w ramach wykonywanej działalności. Zgodnie z tym poglądem brak takiej samodzielności lub jej niewielki wymiar powinny skutkować możliwością uznania gminy wraz z jej jednostkami budżetowymi za jednego podatnika VAT. Ustawa o VAT szeroko definiuje podatnika. Za taki podmiot uznaje bowiem m.in. jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej wykonujące samodzielnie działalność, bez względu na jej cel lub rezultat. Z kolei działalność gospodarcza obejmuje m.in. wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, a także czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych. Jeżeli zaś chodzi o organy władzy publicznej oraz urzędy obsługujące te organy, to ustawa o VAT stanowi, że nie uznaje się takich podmiotów za podatników w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie umów cywilnoprawnych. Należy więc stwierdzić, że co do zasady organy władzy publicznej mogą uzyskać status podatnika VAT, gdy w zakresie wykonywanych czynności nie korzystają z władztwa administracyjnego. Powstaje jednak pytanie, czy z kolei jednostki budżetowe tworzone przez gminy mogą być uznane za odrębnych od gminy podatników VAT. W związku z tym rozważenia wymaga m.in., czy takie jednostki mogą wykonywać samodzielnie działalność gospodarczą. Odpowiadając na powyższe pytanie, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na to, jakim podmiotem jest w rzeczywistości jednostka budżetowa. W myśl przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) jest to jednostka organizacyjna sektora finansów publicznych nieposiadająca osobowości prawnej, która pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadza na rachunek budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, tj. gminy. Gminne jednostki budżetowe powoływane są przez gminne organy stanowiące (tj. radę gminy) i działają na podstawie statutu. Jednostka taka działa na podstawie planu dochodów i wydatków, a ponadto dysponuje mieniem, które znajduje się w jej zarządzie. Osiąga też dochód oraz może zaciągać zobowiązania. Powyższe wydaje się przesądzać, iż jednostki budżetowe gmin powinny zostać uznane za podatników VAT. Przesłanka wykonywania samodzielnie działalności gospodarczej jest bowiem, co do zasady, spełniona. Takie jednostki charakteryzują się wyodrębnionym zespołem środków organizacyjnych, majątkowych i osobowych, co pozwala na prowadzenie działalności w sposób samodzielny. Wskazać jednak należy, że taka interpretacja może niekorzystnie wpłynąć na rozliczanie gmin z tytułu VAT oraz prowadzić do zwiększenia obowiązków ewidencyjnych gminy. Z kolei uznanie, że jednostka budżetowa gminy powołana do wykonywania określonych zadań nie jest podatnikiem, może prowadzić do zachwiania konkurencji w sytuacji, gdy te same zadania może wykonywać np. spółka komunalna. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na przepisy dyrektywy 2006/112, zgodnie z którą gminy (działające także poprzez jednostki budżetowe) uznawane są za podatników VAT, także gdy działają w ramach władztwa administracyjnego, jeśli ich wykluczenie z kategorii podatników prowadzi do znaczących zakłóceń konkurencji. Uchwała NSA powinna ostatecznie rozstrzygnąć wskazane wątpliwości.