Organy podatkowe przy wydawaniu decyzji powinny działać sprawnie i szybko

Przepisy Ordynacji podatkowej ustanawiające terminy załatwiania spraw w postępowaniu podatkowym stanowią w założeniu realizację zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 125 Ordynacji. Według Wojciecha Pławiaka, eksperta w Ernst & Young, zakreślenie okresów, w których postępowanie powinno być zakończone, służy prowadzeniu go w sposób efektywny, nakierowany na wyeliminowanie okresów faktycznej bezczynności organów podatkowych.

Przed analizą przepisów dotyczących postępowania podatkowego należy w pierwszej kolejności odwołać się do przepisów ogólnych regulujących kwestię techniczną - sposób liczenia terminów.

- Początkiem biegu terminu jest w zakresie postępowań w I instancji - dzień wszczęcia postępowania podatkowego - wyjaśnia Wojciech Pławiak.

Ekspert dodaje, że w przypadku postępowań wszczynanych na żądanie podatnika (np. w sprawie stwierdzenia nadpłaty), wszczęcie postępowania następuje z dniem doręczenia organowi żądania podatnika. Natomiast w przypadku postępowań wszczynanych z urzędu, dzień wszczęcia wyznacza doręczenie stronie postanowienia organu o wszczęciu postępowania. W postępowaniu odwoławczym początek biegu terminu następuje w momencie, w którym organ odwoławczy otrzymuje odwołanie podatnika (na przekazanie odwołania organ I instancji ma maksymalnie 14 dni).

- Przepisy ogólne Ordynacji podatkowej szczegółowo regulują kwestię końca biegu terminów. Terminy określone w miesiącach (takie zostały zastrzeżone w zakresie załatwiania spraw) kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu - podkreśla Wojciech Pławiak.

Wyjaśnia też, że nie zawsze jednak w miesiącu będzie występował odpowiadający dzień (np. gdy początkiem biegu terminu miesięcznego jest 31 stycznia). W takim przypadku termin upływa w ostatnim dniu miesiąca (np. 28 lutego). Tym samym, nie zawsze termin miesięczny będzie wynosił 30 dni.

Przechodząc do szczegółowych uregulowań czasu trwania postępowania podatkowego, na wstępie warto zauważyć, że Ordynacja podatkowa różnicuje termin zakończenia postępowania w zależności od takich czynników jak stopień skomplikowania sprawy czy etap postępowania.

Wojciech Pławiak przypomina, że w art. 139 Ordynacji podatkowej ustanowiono następujące terminy załatwienia sprawy w postępowaniu przed organem I instancji:

● niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawianych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie,

● sprawy wymagające przeprowadzenia postępowania dowodowego powinny być załatwione bez zbędnej zwłoki (dopuszczalna jest zatem zwłoka mająca uzasadnienie, np. w obszerności badanego materiału dowodowego), jednak nie później niż w ciągu miesiąca,

● w przypadkach szczególnie skomplikowanych (np. z punktu widzenia stanu prawnego bądź liczby dowodów wymagających przeprowadzenia) sprawa przed organem I instancji powinna zostać załatwiona nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

- Zasadą powinno być zatem załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki nawet w przypadku konieczności prowadzenia postępowania dowodowego - mówi Wojciech Pławiak. W szczególnych przypadkach postępowanie powinno być zakończone w terminach maksymalnych stanowiących uzupełnienie terminu podstawowego.

W postępowaniu odwoławczym ustawodawca przewidział nieco dłuższe terminy - co do zasady postępowanie powinno być zakończone nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a w sprawach, w których przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy. Również te terminy - jak argumentuje Wojciech Pławiak - mają charakter maksymalny. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z ogólną dyrektywą dotyczącą szybkości postępowania powinno ono zostać zakończone możliwie jak najwcześniej.

Wojciech Pławiak przypomina, że należy pamiętać, iż do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych prawem dla dokonania określonych czynności (np. 7-dniowego terminu na uzupełnienie braków formalnych pisma), okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony (np. gdy strona sama wnioskuje o przedłużenie postępowania ze względu na zamiar przedstawienia dodatkowych dowodów) albo z przyczyn niezależnych od organu (np. nagła choroba istotnego świadka).

- Te terminy mają charakter wyłącznie instrukcyjny, tj. ich przekroczenie nie wywołuje samo przez się skutków prawnych (organ może wydać skuteczną decyzję także po upływie terminu) - podkreśla Wojciech Pławiak.

Ordynacja podatkowa przewiduje jednak wiele instytucji, które mają zapewnić dochowanie tych terminów.

- W szczególności, stosownie do art. 140 Ordynacji podatkowej, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić podatnika, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy - podpowiada Wojciech Pławiak.

Obowiązek ten - jak stwierdza Wojciech Pławiak - ciąży na organie nawet w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. W piśmiennictwie podatkowym przyjmuje się, że zawiadomienie powinno nastąpić w formie postanowienia.

Wyłącznie niedochowanie obowiązku zawiadomienia w tym trybie stanowi podstawę do skorzystania przez podatnika z instrumentów mających wymusić przyspieszenie postępowania. W takiej sytuacji podatnik może złożyć, zgodnie z art. 141 Ordynacji, ponaglenie do organu wyższego stopnia, który wyznacza dodatkowy termin na załatwienie sprawy, zarządza wyjaśnienie przyczyn zaistniałej sytuacji oraz podejmuje środki mające na celu wyeliminowanie naruszania terminów w przyszłości. Ponadto bezczynność organu może stanowić podstawę odpowiedzialności dyscyplinarnej pracownika winnego niezałatwienia sprawy oraz wniesienia skargi do sądu administracyjnego, po rozpatrzeniu ponaglenia.

- Dodatkowym, choć w praktyce najbardziej istotnym instrumentem dyscyplinującym organy podatkowe, jest instytucja tzw. okresów bezodsetkowych, uregulowanych w art. 54 Ordynacji podatkowej - uważa Wojciech Pławiak.

Jak wskazuje ekspert, opieszałe prowadzenie postępowania ustawodawca sankcjonuje ograniczeniem naliczania odsetek za zwłokę od potencjalnych zaległości podatkowych, które mogą zostać wykryte w toku postępowania.

Ponadto w celu usprawnienia procesu załatwiania spraw, art. 143 Ordynacji podatkowej przewiduje możliwość upoważnienia pracownika lub funkcjonariusza celnego danego urzędu do załatwienia sprawy, w szczególności do wydania decyzji. Uwzględniając, że organy podatkowe co do zasady są jednoosobowe (organem nie jest sam urząd skarbowy, lecz jego naczelnik), takie rozwiązanie umożliwia równoległe rozpatrywanie wielu spraw.

Wojciech Pławiak zwraca też uwagę, że omówione terminy odnoszą się do ogólnego postępowania podatkowego. W postępowaniach szczególnych ustawodawca wprowadza modyfikacje tych zasad w zakresie długości terminów i skutków ich niedochowania. Dotyczy to m.in. postępowania interpretacyjnego, w którym organ podatkowy powinien wydać interpretację nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, a niewydanie interpretacji skutkuje przyjęciem, że została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska wnioskodawcy w pełnym zakresie. Dłuższe terminy zostały również zastrzeżone w skomplikowanych postępowaniach dotyczących porozumień w sprawach ustalenia cen transakcyjnych (w zależności od rodzaju porozumienia decyzja powinna być wydana w terminie od 6 do 18 miesięcy).

W praktyce często się zdarza, że decyzje są wydawane ostatniego dnia terminu na załatwienie sprawy. W efekcie podatnik musi liczyć się z tym, że decyzja dotrze do niego kilka dni po upływie wyznaczonego przez prawo terminu.

Ewa Matyszewska

ewa.matyszewska@infor.pl