Wójt jednocześnie reprezentuje i interpretuje

Gmina złożyła wniosek do swojego wójta o wydanie indywidualnej interpretacji w zakresie podatku od nieruchomości (w zakresie tej opłaty organem interpretacyjnym jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta). Wątpliwości gminy dotyczyły kwestii, czy budowle stanowiące jej własność i będące w jej posiadaniu, służące do zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, powinny być opodatkowane tak, jak obiekty użytkowane w ramach działalności gospodarczej.

Komunalna czy gospodarcza

Gmina reprezentowana przez wójta przedstawiła we wniosku, że jej działalność nie stanowi działalności gospodarczej, ponieważ jest to element działalności komunalnej polegającej na dostarczaniu wody i odprowadzaniu ścieków. Jest to więc działalność nienastawiona na zysk. Według gminy potwierdzają to przepisy ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 123, poz. 858 ze zm.). Tym samym uważała, że budowle będące w jej posiadaniu nie są budowlami związanymi z prowadzeniem działalności gospodarczej, o których mowa w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 95, poz. 613 ze zm.), a więc nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości.

Wójt tej gminy uznał jednak, że realizacja przez nią zadań o charakterze użyteczności publicznej nie stanowi przeszkody do przyjęcia gospodarczego charakteru prowadzonej w powyższych ramach działalności. W celu prowadzenia tej działalności gminy bądź tworzą odrębne jednostki organizacyjne w postaci zakładów budżetowych czy spółek, bądź realizują te zadania. Dlatego gmina jest traktowana jak każdy inny dostawca prowadzący działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Gmina reprezentowana przez wójta postanowiła złożyć skargę do sądu. W odpowiedzi na to wójt domagał się jej oddalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę, ze względu na brak uprawnień procesowych gminy (działającej poprzez wójta) do jej wniesienia. W ocenie lubelskiego sądu wójt gminy reprezentując tę gminę nie był uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na swoją własną interpretację podatkową.

Interes prawny

Sąd stwierdził, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną postępowania w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie. Według sędziów przyjęcie przeciwnego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłby ten sam organy administracji publicznej, orzekający w jednej sprawie, czyli wójt jako organ wydający interpretację oraz wójt jako zainteresowany (wnioskodawca) w rozumieniu ordynacji podatkowej (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), a spór sprowadziłby się w rezultacie do dokonanej przez niego odmiennej interpretacji przepisów podatkowych.

Nie do przyjęcia jest stanowisko, że wójt niezależnie od tego, czy działa jako organ reprezentujący gminę, czy jako organ interpretacyjny, mógłby zajmować różną pozycję, w zależności od etapu postępowania - najpierw jako organ wydający określony akt, a następnie jako strona. Taka sytuacja budziłaby wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto naruszałaby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Dwie role wójta

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem i w postanowieniu z 10 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II FSK 542/14), stwierdził, że WSA powinien rozpoznać skargę na interpretację.

Według NSA nie można utożsamiać ze sobą gminy jako zainteresowanej osoby prawnej w otrzymaniu interpretacji podatkowej oraz wójta tej gminy jako organu interpretacyjnego. Sąd przypomniał, że zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) organami gminy są: rada gminy, wójt (burmistrz, prezydent miasta), a wójt jako organ wykonawczy gminy kieruje jej bieżącymi sprawami oraz reprezentuje ją na zewnątrz.

Dlatego w rozpoznawanej sprawie ujawnia się dualizm w funkcjach prawnych wójta, który jako organ reprezentacyjny gminy wystąpił z wnioskiem o wydanie interpretacji indywidualnej, a jako organ interpretacyjny, wydał zaskarżoną do WSA w Lublinie interpretację. Jednakże, uzasadnił NSA, w pierwszym przypadku wójt czerpie z osobowości prawnej gminy i działa w jej imieniu, natomiast w drugim realizuje swoją autonomiczną kompetencję do wydania interpretacji na podstawie przepisów ordynacji podatkowej. Tym samym gmina, której organ wykonawczy, tj. wójt, burmistrz lub prezydent miasta, wydał indywidualną interpretację podatkową na wniosek tej gminy, jest uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli ma w tym interes prawny. Interes ten należy rozumieć jako uprawnienie do kontroli sądowej aktu (w tym przypadku interpretacji indywidualnej), o ile gmina była podmiotem zainteresowanym w postępowaniu interpretacyjnym, czyli dążyła w drodze uzyskania interpretacji podatkowej do wyjaśnienia swoich obowiązków podatkowych.

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2014/097/i02.2014.097.08800060a.802.jpg@RY2@

Piotr Foitzik adwokat w Kancelarii Prawnej Chałas i Wspólnicy

Postanowienie NSA przesądza o tym, że gmina, która złożyła wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej, będzie również uprawniona do wniesienia skargi na interpretację wydaną przez jej organ wykonawczy, tj. wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. NSA podkreślił, że interes prawny w postępowaniu interpretacyjnym w żaden sposób nie został przez ustawodawcę powiązany z jego rozumieniem na gruncie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to ma charakter odmienny nie tylko od postępowania administracyjnego, lecz także podatkowego, i tylko odpowiednio znajdują zastosowanie wybrane przepisy ordynacji podatkowej, odnoszące się do tego postępowania (art. 14h). Należy dodać, że w sprawach, w których interpretacje indywidualne wydaje wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa, również przepisy odnoszące się do samego postępowania interpretacyjnego stosuje się odpowiednio, a nie wprost (art. 14 j par. 3 ordynacji podatkowej). Nie można gminie z jednej strony przyznać prawa do złożenia wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej, a z drugiej odmówić prawa do jej zaskarżenia przez wniesienia skargi. Byłoby to wprost sprzeczne z przepisami, które stanowią, że interpretacja zawiera pouczenie o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 14 c par. 3 ordynacji) oraz z samą konstrukcją tego postępowania. W każdym przypadku przyznanie danemu podmiotowi statusu zainteresowanego w złożeniu interpretacji indywidualnej winno również skutkować przyjęciem, że ma on interes prawny, w rozumieniu art. 50 par. 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawniający do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Przemysław Molik

 przemyslaw.molik@info.pl