W jaki sposób najlepiej opodatkować wydobycie gazu łupkowego w Polsce

1 Czy przepisy polskiego prawa i system podatkowy zachęcają do inwestowania w wydobycie gazu łupkowego w Polsce?

Inwestowanie w wydobycie gazu łupkowego w Polsce ma stosunkowo krótką historię. Oczywiste jest zatem, że polskie prawo nie uwzględnia specyfiki wydobywania tego typu kopalin.

Jednocześnie należy ocenić, że istniejące rozwiązania prawne i podatkowe, mimo braku szczególnych regulacji dotyczących łupków, mogą okazać się dla inwestora przyjazne.

Przede wszystkim polski system prawny i podatkowy jest zasadniczo stabilny. Inwestorzy, mimo oczywistych niepokojów co do przyszłości opodatkowania wydobycia kopalin, nie będą zaskakiwani np. zmianami prawa podatkowego w ciągu roku czy też przepisami działającymi retrospektywnie - co nie jest niespotykane w innych jurysdykcjach w naszym regionie.

Nie można przecenić też roli przyjętego ustawodawstwa unijnego, które zostało zaimplementowane w Polsce po 2004 r. Przykładowo przepisy dyrektyw unijnych dają inwestorom możliwość neutralnego transferu kapitału do Polski, a w perspektywie wypłaty przyszłych zysków - zwolnienie z opodatkowania dywidend.

Oczywiście dużo można zrobić, by ten klimat inwestycyjny polepszyć, szczególnie przez lepsze dostosowanie prawa podatkowego do realiów tego typu inwestycji. Pamiętajmy, że poszukiwanie i wydobycie gazu to inwestycja wieloetapowa i długofalowa (szacowany okres zwrotu inwestycji to 20 - 25 lat) oraz obciążona relatywnie wysokim stopniem ryzyka, a polskie przepisy w obecnym kształcie nie uwzględniają tych cech inwestycji wpływających na jej opłacalność. Z drugiej strony proces przyznawania koncesji na poszukiwanie gazu, oraz sama możliwość późniejszego przekazania koncesji innemu podmiotowi, wydaje się być raczej liberalny.

2 Jakie elementy polskiego systemu prawnego są największym hamulcem dla rozwoju tego typu inwestycji?

Mając na względzie czas trwania procesu inwestycyjnego i jego kapitałochłonność w początkowym okresie, należałoby doprowadzić do takiego rozłożenia ciężarów fiskalnych i administracyjnych spoczywających na inwestorze, aby ułatwić mu przetrwanie najtrudniejszej ekonomicznie pierwszej fazy inwestycji.

Po pierwsze, polski system podatkowy w zbyt małym stopniu ułatwia prowadzenie inwestycji w początkowym okresie poszukiwania. Dokładniej mówiąc, w przypadku inwestycji tak długofalowych, a przy tym wymagających znacznych nakładów w okresie początkowym, za krótki wydaje się okres rozliczania straty podatkowej. Pięć lat w przypadku takiej inwestycji to niewiele. Nawet gdyby część wydatków była kapitalizowana na inwestycje, to i tak w wielu przypadkach inwestor nie mógłby ponoszonych strat zutylizować w okresie 5 lat, ponieważ w takim okresie z dużym prawdopodobieństwem nie uzyskałby żadnego przychodu. Co więcej, rozliczenie straty jest limitowane również w zakresie maksymalnej wysokości, w jakiej można ją rozliczyć (50 proc.).

Po drugie, do inwestycji w gaz łupkowy w Polsce nie zachęca niepewność co do sposobu alokacji kosztów inwestycyjnych. Nie ma bowiem jasnych zasad podziału kosztów dla celów podatkowych na kapitalizowane na inwestycje oraz rozliczanych bezpośrednio. By być fair, należy wskazać, że inwestor może uzyskać wiążącą interpretację w tym zakresie. Jednak organ wydający interpretację nie kieruje się przecież oceną racjonalności danego rozwiązania w świetle specyficznych uwarunkowań sektora wydobywczego. Stąd pożądana byłaby ingerencja ustawodawcy i wyjaśnienie kwestii rozliczania kosztów inwestycji.

Wreszcie po trzecie, mimo nowelizacji przepisów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, która weszła w życie 1 stycznia 2012 r., (Dz.U. z 2011 r. nr 163 poz 981) przepisy te nadal pozostają niedostosowane do potrzeb współczesnego przemysłu wydobywczego, opierającego się m.in. właśnie na eksploatacji złóż łupkowych. Jako przykład wskazać można podlegającą negocjacjom wysokość niektórych opłat, w tym opłaty za użytkowanie górnicze. W przypadku działalności, jaką jest eksploatacja złóż łupkowych, niepewność co do kosztów administracyjnych inwestycji może być dodatkowym czynnikiem zniechęcającym inwestorów.

3 Czy są jakieś czynniki zachęcające do inwestowania w poszukiwanie gazu w Polsce?

Jeśli chodzi o kwestie prawnopodatkowe, wspomniane już członkostwo Polski w Unii Europejskiej daje inwestorom zwiększony komfort i możliwości zarządzania inwestycją (w porównaniu np. z Ukrainą, która również znajduje się w obszarze zainteresowania tego sektora). Ponadto w Polsce obowiązuje stosunkowo niska stawka podatku dochodowego od osób prawnych. Wskazać również należy, że korzystną instytucją jest wskazana możliwość potwierdzenia konsekwencji podatkowych przez interpretację indywidualną wydaną przez ministra finansów. Niewątpliwym krokiem naprzód są też coraz bardziej konkretne plany wprowadzenia kompleksowych zmian w prawie, odnoszących się bezpośrednio do inwestycji w gaz łupkowy (choćby zapowiedzi opublikowania ustawy o wydobywaniu węglowodorów, ich opodatkowaniu i Funduszu Węglowodorowym.)

4 Jakie dodatkowe zmiany musiałyby zostać wprowadzone w prawie podatkowym, żeby stymulować inwestycje w gaz łupkowy w   Polsce?

Sugerowane byłoby wydłużenie (zwłaszcza na potrzeby szczególnego typu inwestycji w poszukiwanie i wydobycie kopalin) okresu rozliczania straty podatkowej do co najmniej 10, jeśli nie 15 lat. Należałoby także zastanowić się nad wprowadzeniem nowych ulg i dotacji mających na celu zachęcenie inwestorów lub dostosowanie istniejących ulg (np. ulgi technologicznej). Dobrym pomysłem byłoby wprowadzenie większej swobody w zakresie stosowania regulacji prawa bilansowego do rozliczania kosztów podatkowych, np. możliwość wybrania Międzynarodowych Standardów Rachunkowości dla rozpoznawania kosztów poszukiwania gazu w czasie. Przepisy podatkowe nie zabraniają co prawda wykorzystywania MSR do klasyfikacji kosztów pośrednich (pod pewnymi warunkami), ale w praktyce podatnik nie ma pewności co do konsekwencji podatkowych stosowania takich mniej oczywistych rozwiązań.

5 Jednak zmiana reżimu podatkowego w zakresie opodatkowania inwestycji to chyba nie wszystko?

Nie ulega wątpliwości, że zmiany zasad opodatkowania inwestycji w wydobycie gazu łupkowego, choć bardzo istotne, nie będą wystarczające dla zapewnienia koniecznej dla tego typu przedsięwzięć dynamiki rozwoju i umożliwienia korzystnego (zarówno dla inwestora, jak i dla państwa) zarządzania kosztami inwestycji w czasie. Zmiany muszą mieć charakter kompleksowy: na koszt procesu inwestycyjnego i jego opłacalność wpływają również bezpośrednio regulacje prawa geologicznego i górniczego, a także forma współpracy inwestorów z państwem, podmiotów zagranicznych i krajowych, pomijając oczywistą kwestię jak wystarczające przesłanki geologiczne potwierdzające wystarczającą ilość gazu, by opłacało się go wydobywać.

Zmiany, których rozpatrzenie można postulować na poziomie nowelizacji prawa geologicznego i górniczego, to przede wszystkim dostosowanie opłat administracyjnych do dynamiki procesu inwestycyjnego w górnictwo łupkowe. Racjonalny wydaje się model, w którym zarówno opłaty eksploatacyjne, jak i stała opłata za użytkowanie górnicze są stosunkowo niskie (lub wręcz zmieniają się wraz z czasem trwania inwestycji), a dopiero końcowe opodatkowanie już rozwiniętej, udanej inwestycji pozwala państwu na rzeczywisty udział w zyskach z prowadzonej działalności wydobywczej.

Reasumując, postulowane kompleksowe zmiany prawa, zarówno podatkowego, jak i górniczego, powinny zostać wprowadzone w miarę możliwości jak najpilniej. Zmiany te powinny iść w kierunku oderwania regulacji administracyjnoprawnych i opodatkowania wydobycia gazu łupkowego od regulacji prawnych wydobycia tradycyjnych kopalin jak miedź, węgiel itp. Tradycyjne kopaliny wydobywają bowiem zazwyczaj podmioty państwowe lub ze Skarbem Państwa powiązane, które nie posiadają bezpośredniej konkurencji, co zasadniczo różni je od podmiotów ubiegających się o koncesje na wydobycie gazu łupkowego. Po raz kolejny podkreślić należy także niepewność inwestycji w wydobycie łupkowe, inny okres zwrotu inwestycji oraz wiele innych czynników różnicujących wydobycie gazu łupkowego od wydobycia innych kopalin.

6 Jak wypada Polska jako kraj do inwestycji w gaz łupkowy na tle innych państw z regionu?

Polska jest przez zagranicznych inwestorów postrzegana jako lider regionu, nie tylko z uwagi na potencjalnie największe złoża, lecz także dzięki stabilnemu systemowi prawnemu oraz sporemu poparciu społeczno-politycznemu dla wydobycia gazu łupkowego. Według percepcji inwestorów wśród najważniejszych dla tego sektora krajów regionu znajdują się jeszcze Rumunia i Ukraina, a w następnej kolejności Litwa, Węgry i Bułgaria. Warto podkreślić, że mający się niebawem ukazać projekt ustawy o wydobyciu węglowodorów będzie pierwszym takim projektem w Środkowo-Wschodniej Europie, bowiem jak dotąd żaden z krajów nie podjął się odrębnego uregulowania kwestii związanych z wydobyciem gazu z łupków. Nasz kraj ma więc dobre podstawy, by stać się jednym z największych graczy w Europie.

@RY1@i02/2012/151/i02.2012.151.071000600.802.jpg@RY2@

Materiały prasowe

Marcin Rudnicki partner w KPMG, odpowiedzialny za sektor Shale-Gas na Europę Środkowo-Wschodnią

Rozmawiała Ewa Ciechanowska