Groźna legislacyjna beztroska

Wśród wielu zamierzeń ministra sprawiedliwości Jarosława Gowina znajdują się propozycje działań zmierzających do zahamowania liczby nowych regulacji ustawowych. Moją uwagę zwróciła przede wszystkim zapowiedź wprowadzenia dobrej praktyki nowelizowania kodeksów nie częściej niż raz do roku. Gdyby Jarosławowi Gawinowi udało się zrealizować swój pomysł, niewątpliwie zwiększy się pewność i stabilność prawa z oczywistą korzyścią dla jego adresatów. Jednak przy okazji warto zadać sobie pytanie, jakie są przyczyny tak licznych nowelizacji ustaw w naszym kraju? Pytanie to jest szczególnie ważne w odniesieniu do kodeksów - ustaw o podstawowym znaczeniu w danej gałęzi prawa.

Częste remonty budynków nie budzą większego zdziwienia, ale rzadko - a wręcz wyjątkowo - tego typu prace dotyczą fundamentów. Dlaczego więc inaczej postępuje się z kodeksami, które są fundamentami całych gałęzi prawa? Zapewne jest wiele przyczyn tego stanu rzeczy, ale na niektóre z nich warto zwrócić uwagę w kontekście traktowania przez Jarosława Gowina liczby nowelizacji kodeksów w kategoriach dobrej bądź złej praktyki legislacyjnej.

Podkreślić należy, że chociaż kodeksy formalnie znajdują się na tym samym szczeblu hierarchii źródeł prawa co ustawy "zwykłe", to szczególna rola i miejsce kodeksów w systemie prawa nie budzi wątpliwości. Ich istotą jest bowiem kodyfikacja danej gałęzi prawa, a zatem ujęcie w sposób trwały w jednym akcie materii normatywnej dla niej podstawowej. Właśnie z tego powodu stają się one fundamentem danej gałęzi prawa i swoistym "wzorcem" dla wszystkich pozostałych unormowań. Szczególne znaczenie kodeksów w systemie prawa przesądziło także o przyjęciu w obowiązujących procedurach legislacyjnych specjalnych reguł postępowania z ich projektami i ich nowelizacjami. Aby zapobiegać pochopnym decyzjom legislacyjnym w tym zakresie oraz zagwarantować wysoki poziom merytoryczny i formalny, konstytucja zakazuje stosowania wobec kodeksów tzw. trybu pilnego (art. 123 ust. 1). Co więcej, w regulaminie Sejmu ustanowiono odrębne przepisy dotyczące trybu uchwalania tych aktów. Ponadto gwarantem wysokiego poziomu tworzenia lub nowelizacji kodeksów są też komisje kodyfikacyjne funkcjonujące przy ministrze sprawiedliwości.

Dlaczego zatem, pomimo istnienia wspomnianych barier i ograniczeń natury formalnej, sięgających znacznie dalej, niż ma to miejsce w odniesieniu do "zwykłych" ustaw, mówiąc o nowelizacji kodeksów, używamy określeń "częste", a nawet "bardzo częste"? Zaznaczyć przy tym należy, że problem częstych nowelizacji nie dotyczy bynajmniej kodeksów pochodzących jeszcze z minionego okresu ustrojowego - np. kodeks postępowania administracyjnego, który uchwalono 14 czerwca 1960 r., jest najstarszym obowiązującym kodeksem - co w jakiejś mierze mogło nadal uzasadniać czy usprawiedliwiać częste i głębokie nowelizacje, ale dotyczy także nowych aktów. I tak kodeks karny z 6 czerwca 1997 r. był już zmieniany 59 razy, kodeks spółek handlowych z 15 września 2000 r., który w wielu opiniach uznawano za kodyfikację prezentującą wysoki poziom merytoryczny i formalny, był już nowelizowany 20 razy, przy czym już przed upływem dwóch lat od jego wejścia w życie 12 grudnia 2003 r. uchwalono nowelę wprowadzającą doń aż 103 zmiany. W efekcie analizując legislacyjną lawinę nowelizacji kodeksów, które tak jak ustawy zwykłe są zmieniane wielokrotnie i to nawet w tych samych obszarach regulacji, na pytanie, ile razy w roku kalendarzowym w Polsce można zmieniać np. kodeks pracy czy kodeks postępowania cywilnego, prawidłowa odpowiedź brzmi: dowolną liczbę razy. Na marginesie tylko dodam, że kodeks postępowania cywilnego jest swoistym rekordzistą - zmieniano go już 169 razy.

Istnieją oczywiście tzw. obiektywne przyczyny nowelizacji kodeksów. Akty te także trzeba dostosowywać do zmieniającej się ciągle rzeczywistości. Nowelizacje obejmujące całe kodeksowe instytucje prawne (dodawane lub gruntownie zmieniane określoną nowelą) czy też zmiany konieczne ze względu na ustawodawstwo unijne lub będące wykonaniem wyroków TK (niekonstytucyjne okazują się także przepisy kodeksów) nie budzą mojego sprzeciwu. Aktualizacja, doskonalenie i rozwój, jak również usuwanie i naprawianie stwierdzonych wad regulacji w żadnym razie nie stanowią zagrożenia dla stabilności prawa ani nie pociągają za sobą niepotrzebnych kosztów społecznych. A nawet jeżeli takowe są, to i tak korzyści wynikające z takich zmian zdecydowanie je przewyższają.

Mój sprzeciw budzą fragmentaryczne i niedostatecznie przemyślane nowelizacje cząstkowe, które tylko nieznacznie poprawiają stan istniejący albo sprawiają, że nowa regulacja nie tyle jest lepsza, co inna. Tego typu działania utrwalają szkodliwe przekonanie o możliwości relatywnie łatwych do przeprowadzenia nowelizacji, a w konsekwencji stanowią swoiste przyzwolenie dla kolejnych, nieodległych w czasie i tak samo fragmentarycznych nowelizacji. I oto w ten sposób rodzi się niebezpieczny dla stabilności prawa nawyk ciągłych, ba, nawet punktowych zmian. Zmian przeprowadzanych doraźnie dla osiągnięcia nośnych - z reguły politycznie - celów. Zmian mało istotnych systemowo. Tak dokonywane nowelizacje kodeksów ujawniają to, co od dawna stanowi chyba największą słabość procesu legislacyjnego w Polsce, tj. łatwość w podejmowaniu i przeprowadzaniu inicjatyw nowelizujących ustawy, w tym kodeksy. Łatwość zdumiewającą obserwatorów zewnętrznych. Niestety nowelizacje te stymulują uczestników procesu ustawodawczego do dalszych i szerszych zmian tych aktów na kolejnych etapach procesu legislacyjnego. Szczególnie niepokojące jest to, że dzieje się tak pomimo obowiązujących w tym zakresie barier i ograniczeń natury proceduralnej.

Może więc minister Gowin ma rację, mówiąc, że dla ograniczenia liczby nowelizacji kodeksów nie ma potrzeby tworzenia żadnych dalszych obostrzeń natury formalnej? Szef resortu wskazuje jedynie na potrzebę tworzenia w tym zakresie swoistych dobrych praktyk legislacyjnych, które zostałyby zaakceptowane przez istniejące ugrupowania polityczne.

Oczywiście na pierwszy rzut oka mogłoby się wydawać, że próba rozwiązania problemu zbyt częstych nowelizacji kodeksów świadczy o słabości i niedostatkach unormowań regulujących postępowanie z projektami kodeksów i ich nowelizacji. Ale to tylko złudzenie. Prawda jest taka, że przy obecnym poziomie świadomości oraz kultury prawnej ograniczenia natury formalnej są w praktyce mało skuteczne i ich ewentualne zaostrzenie nie przyniesie pożądanego efektu. Aby go osiągnąć, trzeba zmienić istniejącą praktykę stanowienia prawa, w tym niewłaściwą praktykę zbyt licznych nowelizacji kodeksów, a nie obowiązujące w tym zakresie regulacje ustawowe i regulaminowe (regulaminy Rady Ministrów oraz Sejmu i Senatu). Przyczyną zbyt częstych nowelizacji kodeksów nie jest bowiem brak w tej mierze stosownych ograniczeń proceduralnych, lecz niewłaściwa, nadmiernie swobodna praktyka, której właściwe organy państwa (uczestniczące w procesie legislacyjnym) nie tylko się nie sprzeciwiają, ale ją tolerują, a wręcz same tworzą.

Nie od rzeczy będzie przypomnieć w tym miejscu, że w demokratycznym państwie prawnym zasada pomocniczości państwa może i powinna być odnoszona także do legislacji. Oznacza to, że regulacja ustawowa powinna być tworzona tylko tam i tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne w demokratycznym porządku prawnym. Uwzględniając przy tym szczególny charakter kodeksów, należy w pełni jasno i zdecydowanie nie tyle konstatować potrzebę dużej powściągliwości ustawodawcy w tym zakresie, ile twardo i zdecydowanie domagać się od wszystkich uczestników procesu ustawodawczego w Polsce, aby nowelizacje kodeksów ograniczone były absolutnie do niezbędnego minimum, tzn. powinny być dokonywane tylko wówczas, gdy są rzeczywiście niezbędne. Każda zmiana prawa jest bowiem obciążona dającymi się wykazać kosztami społecznymi, które są nieuchronne przy dostosowaniu się wszystkich adresatów do zmienionej treści przepisów.

Nowelizacje oznaczają także czasową destabilizację systemu, dezaktualizację dotychczasowego dorobku orzecznictwa sądów, a często wywołują także inne negatywne skutki. Dlatego nie chodzi tu tylko o kształtowanie (stosowanie) dobrych praktyk legislacyjnych w odniesieniu do kodeksów, ale o uzasadnioną tak merytorycznie, jak i formalnie obronę materii kodeksowej przed nadmierną i zbyt częstą ingerencją w drodze cząstkowych i fragmentarycznych inicjatyw nowelizacyjnych.

Największą słabością procesu legislacyjnego w Polsce jest łatwość w podejmowaniu i przeprowadzaniu inicjatyw nowelizujących ustawy

@RY1@i02/2012/094/i02.2012.094.07000060b.803.jpg@RY2@

FOT. ARTUR CHMIELEWSKI

Sejm każdej kadencji ma na swoim koncie fragmentaryczne i niedostatecznie przemyślane nowelizacje

@RY1@i02/2012/094/i02.2012.094.07000060b.804.jpg@RY2@

Aleksander Proksa, radca prawny, prezes Rządowego Centrum Legislacji w latach 2000 - 2005, dyrektor departamentu prawnego NBP

Aleksander Proksa