Prokuraturze nadal nie brakuje problemów

31 marca 2010 r. zaczął obowiązywać nowy model ustrojowy prokuratury. Do jego najistotniejszych elementów należało rozdzielenie stanowisk ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego i znaczne poszerzenie niezależności decyzyjnej prokuratorów. W tym samym momencie zaczęła się moja kadencja jako prokuratora generalnego. Dwa lata to wystarczający czas na ocenę zasadności przyjętego rozwiązania. Warto więc przypomnieć, jakie obawy towarzyszyły wprowadzeniu zmian w ustawie.

Dość powszechne były głosy, że pozbawiona nadzoru władzy wykonawczej prokuratura będzie pracowała gorzej. Nierzadko podnoszono, że prokuratura stanie się odrębną korporacją, która nie będzie się liczyła z nikim i niczym. Wątpiono też, czy obowiązkom podoła prokurator generalny, który ma za sobą wyłącznie doświadczenia na stanowisku sędziego.

Początek funkcjonowania w zmienionych uwarunkowaniach był dość trudny. W pierwszej kolejności trzeba było stworzyć nową strukturę organizacyjną w postaci Prokuratury Generalnej, poczynając od wyboru prokuratorów, którzy mieli stanowić jej kadrę. Nie obyło się bez decyzji o skierowaniu wielu dotychczasowych prokuratorów Prokuratury Krajowej do pracy w prokuraturach apelacyjnych. Niemal wszyscy z nich skorzystali z uprawnienia do przejścia w stan spoczynku, przy zachowaniu pełnego, dotychczasowego wynagrodzenia. To rozwiązanie, za które odpowiada wyłącznie ustawodawca, odbiło się potem niekorzystnie na postrzeganiu uprawnień prokuratorów do stanu spoczynku jako nieuzasadnionego przywileju. Równolegle do działań na najwyższym szczeblu, należało obsadzić wszystkie kadencyjne stanowiska szefów jednostek i ich zastępców. Istniała też konieczność stworzenia oprzyrządowania prawnego w postaci tych zarządzeń, które pozostają w kompetencjach prokuratora generalnego.

Już w pierwszym roku działania wyodrębnionej prokuratury okazało się, że środki przewidziane na koszty jej działalności były nieoszacowane. Brakujące kwoty uzyskano dzięki odpowiednim przesunięciom z rezerwy budżetu państwa. Tuż po wejściu w życie nowych rozwiązań prokuratura musiała zmierzyć się z prowadzeniem śledztwa o charakterze wyjątkowym - 10 kwietnia 2010 r. doszło bowiem do katastrofy rządowego samolotu Tu-154M w okolicy Smoleńska i śmierci prezydenta RP oraz wielu innych znamienitych obywateli. Ponadto w momencie mojego przyjścia do prokuratury jej środowisko było w znacznym stopniu rozdarte wewnętrznymi podziałami. Prokuratura postrzegana była przez opinię publiczną, jako instytucja niesprawna, stronnicza i upolityczniona.

Tak, nie brakowało problemów wymagających pilnego rozwiązania. Patrząc poprzez pryzmat niełatwych warunków startu, mogę z tym większą satysfakcją stwierdzić, że prokuratura i prokuratorzy zdali egzamin z niezależności. Najlepiej świadczą o tym wyniki jej pracy. Postępowania przygotowawcze toczą się sprawniej niż jeszcze 2 lata temu. Wystarczy powiedzieć, że na koniec roku 2009 liczba spraw, których procesowy bieg był dłuższy niż rok, była niemal o 2/3 większa niż obecnie (dokładnie było to 607 postępowań, czyli o 59,1 proc. spraw więcej). Z roku na rok mniej jest też procesowych niepowodzeń prokuratorów - zwrotów spraw do postępowania przygotowawczego czy uniewinnień. Znacznie rozważniej prokuratorzy wnioskują o najsurowszy środek zapobiegawczy. Tymczasowe aresztowanie staje się zgodnie z kodeksową normą rozwiązaniem stasowanym wyłącznie wtedy, gdy inny środek zapobiegawczy nie jest wystarczający. To tylko przykłady pozytywnych zmian, które zaszły w prokuraturze w ostatnich 2 latach. Obrazują je konkretne liczby.

Sceptycy mogą jednak powiedzieć, że nadal sporo jest spektakularnych porażek sądowych prokuratury. Istotnie, niektóre z nich źle świadczą o pracy prokuratorów. Należy jednak pamiętać, że w ciągu roku do prokuratur w całym kraju wpływa niemal milion dwieście tysięcy spraw. W przytłaczającej większości z nich prokuratorzy wykonują swoje obowiązki w sposób najlepszy z możliwych. Wiele spraw, które w tej chwili doczekały się finału sądowego, to postępowania rozpoczęte przed laty. Nie można też zapominać, że obraz pracy prokuratora w środkach przekazu, a zwłaszcza w tak zwanych programach interwencyjnych, nie zawsze jest obiektywny, a zdarza się, że jest on całkowicie wypaczony. Zbyt łatwo formułowane są pod adresem prokuratorów zarzuty o najpoważniejszym charakterze. Myli się też błędy czy uchybienia prokuratorów z odmienną oceną materiału dowodowego, mimo iż organ procesowy ma do niej prawo.

Sukcesem ostatnich dwóch lat jest racjonalizacja wydatków prokuratury. Do prac w tym kierunku skłoniła nas nie tyle presja wynikające z trudnej sytuacji finansowej, ile przede wszystkim troska o właściwe dysponowanie środkami publicznymi. Temu samemu celowi służą podjęte w Prokuraturze Generalnej prace nad nową strukturą jednostek szczebla rejonowego, które wywołały tak wiele kontrowersji, zwłaszcza wśród przedstawicieli społeczności lokalnych. Zespół zajmujący się tym problemem kończy już pracę. Stale natomiast funkcjonuje inny zespół, którego zadaniem jest efektywne gospodarowanie kadrami. Prokuratorzy mają gwarancję pracy w prokuraturze, do której zostali powołani. Jednak ilekroć zwalnia się stanowisko prokuratorskie, dokonywane są analizy, które dają podstawę do decyzji o ogłoszeniu konkursu na wakat bądź o jego przeniesieniu tam, gdzie jest ono najbardziej potrzebne.

Niestety nie brakuje nam problemów. Ten najbardziej istotny to brak uregulowań dotyczących prokuratury w ustawie zasadniczej. Nie ma w kraju instytucji tak ważnej dla funkcjonowania państwa i praw obywateli, której najważniejsze zadania i kompetencje nie byłyby uregulowane przez konstytucję. W marcu ubiegłego roku skierowałem do sejmowej komisji nadzwyczajnej projekt regulacji dotyczących prokuratury. I choć prace komisji nie doprowadziły do efektów w postaci nowelizacji konstytucji, budująca jest akceptacja ze strony przedstawicieli doktryny prawa państwowego i sporej części środowiska politycznego poglądu, że prokuratura zasługuje na swoje miejsce w uregulowaniach konstytucyjnych. Nie udało się też uzyskać akceptacji koncepcji, by prokuratura samodzielnie opracowywała zestawienie wydatków i dochodów, które włączane byłyby do budżetu, tak jak czynią to sądy, trybunały oraz inne instytucje zarówno te wymienione w ustawie zasadniczej, jak i takie, na temat których konstytucja milczy. O tym, że nie jest to oczekiwanie nieuzasadnione, wskazuje fakt, że przewidziane w planie finansowym na 2011 rok wydatki majątkowe prokuratury były niemal dziewięciokrotnie niższe niż ustalone dla sądów powszechnych. Fakt ten obrazuje skalę niedoinwestowania prokuratur. Choć Prokuratura Generalna opracowała propozycje dotyczące nowego modelu sądownictwa dyscyplinarnego dla prokuratorów, a także łatwiejszego dochodzenia roszczeń regresowych wobec prokuratorów naruszających prawo, żaden z tych postulatów nie stał się obowiązującą ustawą. Kwestie te uważam za szczególnie istotne. Niezależności prokuratorów powinna bowiem towarzyszyć odpowiedzialność za działania - na szczęście tylko bardzo niewielu z nich - stanowiące naruszenie prawa.

Należy jednak stanowczo podkreślić, że idea niezależności prokuratorów i prokuratury od innych władz okazała się trafna i dlatego wprowadzone przed dwoma laty rozwiązania powinny pozostać trwałym elementem ustroju organów państwa. Tylko w ten sposób można bowiem zbudować autorytet prokuratury oparty na bezstronności, a zwłaszcza apolityczności, który jest niezbędnym warunkiem prawidłowego wykonywania przez nią zadań określonych w ustawie.

Początek funkcjonowania w zmienionych uwarunkowaniach był dość trudny. W pierwszej kolejności trzeba było stworzyć nową strukturę

@RY1@i02/2012/062/i02.2012.062.07000020c.803.jpg@RY2@

Andrzej Seremet, prokurator generalny

Andrzej Seremet

prokurator generalny