Prawo obywatela do świadomego wyboru

Czytając uzasadnienie nowelizacji ustawy o referendum lokalnym (zawiera ją skierowany do Sejmu przez prezydenta RP projekt tzw. ustawy samorządowej, nr druku 1699), można odnieść wrażenie, że autorom chodziło przede wszystkim o zwiększenie roli referendum jako narzędzia podejmowania decyzji merytorycznych, a nie personalnych. I tak w wewnętrznym opracowaniu Kancelarii Prezydenta, powstałym na potrzeby uzasadnienia projektu, czytamy, że w obecnej kadencji samorządowej do września 2013 r. przeprowadzono 111 referendów odwoławczych (liczba ta rośnie w porównaniu z poprzednimi kadencjami), a jedynie 22 merytoryczne (ta liczba spada). Jednocześnie skuteczność pierwszych zamyka się w granicach 15 proc., podczas gdy referenda merytoryczne skuteczne są w 40 proc. przypadków, i to przy wyższym progu ważności. Z kolei sonda przeprowadzona w 10 gminach wykazała, że "w ogromnej większości przypadków napotkano na niechęć udzielania jakichkolwiek informacji na temat przyczyn (...) odwołania władz", co dowodzić ma, że "powodem referendów [odwoławczych] są spory personalne, a nie rzeczywiste powody merytoryczne". Nic zatem dziwnego, że referenda takie "nie spotykają się z zainteresowaniem mieszkańców", a w gruncie rzeczy "traktowane są jako wstęp do kampanii wyborczej i swoistego rodzaju prawybory".

Raport kancelarii zawiera również zestawienie komitetów wyborczych, z których startowali obecni wójtowie, burmistrzowie i prezydenci. Wynika z niego, że aż 81 proc. z nich nie reprezentowało komitetów partyjnych. Na podstawie tych danych Bronisław Komorowski argumentował, że celem zmian w ustawie o referendum lokalnym i podniesienia progu ważności referendum odwoławczego jest przede wszystkim oddalenie partii politycznych od samorządów - referenda zmieniły się bowiem z narzędzia demokracji bezpośredniej w oręż walki partyjnej i to właśnie z tej racji ich częstość wzrosła.

Nie ma tutaj miejsca na wykazanie fałszywości wyciąganych przez Kancelarię Prezydenta wniosków, a także błędów metodologicznych opracowania. Poniżej skupię się więc na podaniu powodów przeciwko obowiązywaniu progu wyborczego w obecnym kształcie, a tym bardziej jego podwyższaniu.

W opracowaniu kancelarii przebrzmiewa myśl, że wartością nadrzędną jest stabilność zarządzania. "Stabilność administracji jest podstawowym warunkiem efektywnego zarządzania rozwojem" - czytamy. Ale o jaką "stabilność" tu chodzi? Czy o długofalową strategię, czy raczej stabilność personalną, rozumianą jako ochronę zatrudnienia osób pochodzących z wyborów (o czym świadczą wypowiedzi osób z otoczenia prezydenta)?

Niestety, twierdzenie o związku personalnej stabilności z efektywnością zarządzania wydaje się fałszywe w świetle dostępnych danych. Zacznijmy od tego, że liczba zwolenników demokracji jako modelu ustrojowego jest w Polsce niska i wynosi 25 proc. dorosłej populacji (Diagnoza Społeczna 2013), z czego czynnie angażuje się w działanie demokracji zaledwie 2,6 proc. (Europejski Sondaż Społeczny 2008). To wyniki słabe na tle Europy, ale i tak nieoddające powagi problemu. Uwidacznia się ona dopiero na poziomie lokalnym, gdzie nie działają mechanizmy medialnego rozbudzania zainteresowania. Większość radnych dzielnic, miejskich, powiatowych, wójtów i burmistrzów to osoby szerzej nieznane nawet w wspólnotach samorządowych. Aż 66 proc. osób w ogóle nie wie, kto kandyduje na wójta, burmistrza, prezydenta miasta (CBOS 2010). Swój mandat piastują oni w wyniku wyborów, w których frekwencja oscylowała na poziomie 40-50 proc. W praktyce oznacza to nieraz tylko kilkadziesiąt czy kilkaset oddanych na kandydata głosów. Z tego powodu można przyjąć, że u sterów gmin i powiatów nierzadko znajdują się ludzie przypadkowi, pozbawieni odpowiednich kwalifikacji. W konsekwencji, wbrew argumentacji prezydenckich ekspertów, rosnąca liczba referendów odwoławczych związana być może z rosnącą wśród obywateli świadomością tego problemu i stanowi nań reakcję. Na referenda lokalne spojrzeć można jako na naturalny mechanizm korekty błędnych wyborów personalnych.

Z tej perspektywy, skoro projekt podniesienia progu ważności w swej istocie zmierza do umocnienia mandatu zarządzających gminami, w imię fałszywie pojmowanej "stabilności administracji" szkodzić on będzie "zarządzaniu rozwojem". Próg ważności referendum odwoławczego szkodliwy jest jednak i na obecnym swoim poziomie, niesie on bowiem z sobą poważne i ignorowane w dyskusji następstwa. Zacznijmy od tego, że niska skuteczność referendów odwoławczych (nieprzekraczająca w obecnej kadencji 15 proc.), przy jednoczesnych kosztach lokalnych referendów (różnego rodzaju, w tym ponoszonych przez inicjatorów), świadczą w pierwszej kolejności o błędzie systemowym. Mechanizm nie działa z uwagi na zbyt wysoki próg, kilkukrotnie zresztą obniżany (od 50 proc. uprawnionych w ustawie z 1990 r. do 60 proc. głosujących w ostatnich wyborach w 2005 r. - tę ostatnią zmianę forsowała zresztą PO), nie zaś - jak twierdzi Kancelaria Prezydenta - z powodu niskiego zainteresowania mieszkańców. To raczej zbyt wysokie wymagania frekwencyjne zniechęcają do uczestnictwa w demokracji. Referendum w odbiorze społecznym uchodzi za stratę pieniędzy, awanturę polityczną, z której nic sensownego nie może wyniknąć, właśnie z uwagi na wyśrubowane wymogi ważności. To tylko umacnia awersję obywateli do angażowania się w sprawy publiczne.

Co jednak ważniejsze, referendum towarzyszy zawsze kampania negatywna, prowadzona przez władze lokalne. O referendum mówi się jako o awanturze, hucpie, niepotrzebnym politykierstwie itp. Pojawiają się apele władz lokalnych żądających pokrycia kosztów referendum przez jego organizatorów, nierzadkie są akty oskarżenia kierowane pod ich adresem za rzekome pomówienia w kampanii wyborczej. Pokutuje tu oczywiście niesławny art. 212 kodeksu karnego. Przykładowo, na ławie oskarżonych zasiedli organizatorzy ubiegłorocznego referendum w Kalwarii Zebrzydowskiej - oskarżeni o zniesławienie tamtejszego burmistrza treścią wniosku referendalnego.

Zjawiska te prowadzą do dalszej spadku wiary w demokrację i zaangażowania w nią. A przecież organizacja i udział w referendum stanowią doskonałą okazję do rozbudzenia zainteresowania sprawami lokalnymi, czemu likwidacja progu ważności referendum (nawet okupiona dodatkowymi obostrzeniami dla organizatorów w zakresie liczby podpisów itp.) mogłaby tylko sprzyjać. Łatwo sobie wyobrazić, że odwoływane władze zrobiłyby wówczas wszystko, aby równie skutecznie zachęcić do wzięcia udziału w głosowaniu tych, których dzisiaj do tego zniechęcają. Ogłoszenie referendum oznaczałoby kampanię aktywizacji obywateli do udziału w mechanizmach demokracji, a nie mającą dzisiaj miejsce kampanię zniechęcania do głosowania. Zysk wydaje się oczywisty.

Na jeszcze jeden dość oczywisty błąd systemowy związany z aktualną regulacją progu frekwencyjnego wskazuje dr Jarosław Flis, socjolog polityki. Trafnie zauważa on, że prawo nie powinno być skonstruowane tak, aby obywatel głosując na rzecz jakiejś opcji osiągał niechcący skutek przeciwny. A z takim efektem mamy właśnie do czynienia w przypadku obecnych rozwiązań, gdzie sam udział w referendum, niezależnie od dokonanego wyboru, sprzyja osiągnięciu efektu w postaci odwołania organu. Według dr. Flisa do limitu frekwencji wliczać więc należy wyłącznie głosy za odwołaniem, jednocześnie obniżając znacząco próg.

Niestety, projekt prezydencki kwestie te pomija milczeniem. Co ważniejsze, w żaden sposób nie odnosi się też do zagadnienia niesymetryczności położenia odwoływanych władz i organizatorów głosowania, a także powszechnej, choć błędnej interpretacji znaczenia owego progu, pokutującej zwłaszcza w wypowiedziach polityków. Omówieniu tych kwestii poświęcę poniższe akapity.

Jednym z najdonioślejszych następstw istnienia progu ważności głosowania jest to, że dodatkowo faworyzuje on odwoływane organy (już samo sprawowanie władzy daje przewagę w kampanii wyborczej) - dostają one do ręki strategię wygrywającą, opartą na zniechęcaniu czy wręcz odstręczaniu, od udziału w głosowaniu. Skoro referendum nie może być ważne bez osiągnięcia pewnego pułapu głosujących, broniący się przed odwołaniem zamiast prowadzić kampanię merytoryczną, prezentującą swoje dokonania w korzystnym świetle, starają się wywierać, często bezprawną, presję na wyborców. Gdyby więc w nowelizacji ustawy o referendum lokalnym chodziło o zwiększenie merytorycznej zawartości kampanii referendalnych, zniesienie czy też znaczące obniżenie progu nasuwa się samo.

Korzystanie przez polityków ze strategii niskiej frekwencji bywa w sposób fałszywy sankcjonowane stwierdzeniem, że pozostanie w domu jest równoznaczne z dokonaniem wyboru. Wypacza to całkowicie sens istnienia progu ważności referendum, który nie stanowi w swej istocie zabezpieczenia rządzących przed odwołaniem, lecz mechanizm chroniący przed skutkami niedostatecznie legitymowanych decyzji. Wielu komentatorów zwraca uwagę, że próg frekwencyjny pełni rolę quorum, a jego nieprzekroczenie nie jest tożsame, wbrew powszechnie wyrażanym poglądom, z podjęciem jakiejkolwiek decyzji. Niewielki odsetek ważnych referendów tym bardziej jest więc sygnałem, że mamy do czynienia z wadą systemową - głosowania uzyskujące wymaganą liczbę podpisów na etapie wniosku referendalnego okazują się na etapie głosowania nieważne w 85 proc. przypadków. Tym samym wola znaczącej części mieszkańców przegłosowania określonego problemu (tj. legitymacji lokalnej władzy) nie przekłada się na jakiekolwiek ważne rozstrzygnięcie. W szczególności nie sposób za takie rozstrzygnięcie uważać nieważności rozstrzygnięcia, co powszechnie jest przecież czynione.

Problemem jeszcze większego kalibru jest wreszcie faktyczne zniesienie konstytucyjnej zasady tajności głosowania. Artykuł 170 Konstytucji RP w związku z art. 169 tego samego aktu wyrażają zasadę tajności głosowania podczas referendum lokalnego. Tajność jest zresztą regułą i standardem w przypadku wszystkich głosowań o charakterze ustrojowym. W odniesieuniu do referendum odwoławczego standard ten jest systematycznie naruszany przez władze lokalne, grające na nieważność głosowania.

Zwłaszcza w małych gminach, gdzie anonimowość głosujących jest niewielka, a uzależnienie od administracji lokalnej (dotacje gminne, zatrudnienie) duże, istnieje pokusa sięgania po mniej lub bardziej wyraźną groźbę sankcji za pojawienie się przy urnach. Pierwszym jej etapem jest zawsze sformułowanie komunikatu, że zwolennicy władz mają pozostać w domach. Rozpowszechnienie tego komunikatu, połączone często z zastraszaniem pracowników jednostek gminnych, prowadzi do zniesienia tajności głosowania, a w efekcie do jego nieważności. Jest to właściwie zagwarantowane, bowiem ustawa o referendum lokalnym pozwala do obwodowych komisji wyborczych zgłaszać pracowników jednostek samorządowych. Dlatego pojawiają się w nich prezesi miejskich spółek, dyrektorzy szkół i przedszkoli itp., czego celem jest odstraszanie ich podwładnych od uczestnictwa w głosowaniu. Połączenie tych okoliczności przesądza, że każda osoba pojawiająca się w lokalu wyborczym musi liczyć się z faktem, że zostanie uznana za zwolennika odwołania organów. O realności tego zjawiska świadczą liczby - wspomniany już niski współczynnik ważnych referendów oraz rozkład padających głosów (miażdżąca przewaga zwolenników odwołania), co świadczyć może o tym, że w głosowaniu biorą udział wyłącznie zadeklarowani przeciwnicy władzy, godzący się z naruszeniem tajności. W tej sytuacji trudno w ogóle wnioskować o przekonaniach pozostałej, zachowującej się biernie, części mieszkańców. Z pewnością błędem będzie twierdzenie, za Kancelarią Prezydenta, że mieszkańcom tym dotychczasowa władza nie przeszkadza lub wręcz jest przez nią popierana.

Wyłączenie tajności głosowania w referendum lokalnym jest faktem, a niekorzystne tego następstwa dają się obserwować choćby w postaci niskiego odsetka ważnych głosowań. Przyczyną tego jest zachowanie władz lokalnych wykorzystujących próg frekwencyjny, sankcjonowane fałszywą, jak pokazałem, ideologią "podjęcia decyzji poprzez absencję w głosowaniu". Samo unieważnienie zasady tajności głosowania i umożliwienie władzom lokalnym nacisków na obywateli powinny stać się asumptem do szybkiej zmiany wadliwych regulacji. Zmiana powinna polegać na likwidacji bądź znaczącym obniżeniu progu ważności referendum, przy jednoczesnym przeciwdziałaniu wykorzystywania go "w grze na niską frekwencję".

Niestety, propozycje Kancelarii Prezydenta RP idą w przeciwnym kierunku - podwyższania progu przy jednoczesnym poszukiwaniu legitymacji dla utrzymania dotychczasowych wadliwych rozwiązań systemowych. Nie ma to z pewnością żadnego uzasadnienia prawnego, choć niewątpliwie ograniczanie możliwości odwoływania władz oznacza osłabienie funkcji kontrolnej demokracji oraz stawia tamę wymianie klasy politycznej - referenda często są elementem strategii przejęcia władzy w gminie przez nowe środowiska, ludzi młodych i niezwiązanych z zastanym establishmentem partyjnym. Tym bardziej więc powinno zastanawiać, dlaczego opisane powyżej zagadnienie, świadczące o poważnej wadzie ustrojowej, nie przebija się w ogóle do debaty publicznej.

Połączenie złego prawodawstwa, społecznej apatii i bojkotu prowadzi do korozji instytucji referendum. Ale razem z nią postępuje korozja wiary w demokrację. Proponowane w Kancelarii Prezydenta zmiany tendencje te wzmocnią.

Podwyższenie progu ważności referendum nie ma żadnego uzasadnienia prawnego i prowadzi do korozji tej instytucji

Art. 170 Konstytucji RP w związku z art. 169 wyrażają zasadę tajności głosowania podczas referendum lokalnego. W przypadku referendum odwoławczego zasada ta jest stale naruszana

@RY1@i02/2013/236/i02.2013.236.070000600.805.jpg@RY2@

Dr Mateusz Klinowski, Katedra Teorii Prawa Wydziału Prawa i Administracji UJ

Dr Mateusz Klinowski

Katedra Teorii Prawa Wydziału Prawa i Administracji UJ

@RY1@i02/2013/236/i02.2013.236.070000600.806.jpg@RY2@

fot. shutterstock