Jeszcze o stylu dyskusji nad zmianami w OFE

Hydraulik powiedział mi kiedyś, że to dobrze, że nie wymieniłam sama uszczelki w kranie, ponieważ każdy powinien robić tylko to, na czym się zna. Wówczas i kran jest sprawny, i hydraulik ma zajęcie - dodał. Przypomniało mi się to po lekturze artykułu sędziego Jerzego Stępnia pt. "Jeszcze o zmianach w OFE" (z 27 grudnia 2013 r.). Autor odnosi się w nim do mojej polemiki ("O stylu dyskusji nad zmianami w OFE") z jego wcześniejszym tekstem pt. "Czyje są środki w OFE?", w którym był uprzejmy zaatakować grupę pracowników naukowych Uniwersytetu Warszawskiego tylko dlatego, że wyraziliśmy pogląd, iż zmiany wprowadzone w 2013 r. w funkcjonowaniu otwartych funduszy emerytalnych są zgodne z konstytucją; przy czym nie podjął merytorycznej polemiki z tymi poglądami. Również kolejny artykuł J. Stępnia jest rażąco nierzetelny.

Pisze on, że nie wie, co miał na myśli ustawodawca, kiedy do ustawy o finansach publicznych wprowadzał pojęcie państwowego funduszu celowego. Niewiedza ta jednak nie jest niczym usprawiedliwiona, gdyż ustawodawca właśnie szeroko to wyjaśnił w uzasadnieniu do projektu ustawy.

Co więcej, najmniej zrozumiałe, a wręcz kompromitujące są wywody J. Stępnia, według których pojęcie państwowego funduszu celowego było nieznane wcześ niej ustawom, "choć znała je zawsze doktryna". Z nały je bowiem od co najmniej kilkudziesięciu lat i doktryna, i ustawy budżetowe oraz ustawy o finansach publicznych, a wcześniej ustawy - Prawo budżetowe, a w nazwach miały je ustawy powołujące poszczególne państwowe fundusze celowe. Paradoksalnie - akurat ustawy o finansach publicznych z 26 listopada 1998 r., z 30 czerwca 2005 r. oraz z 27 sierpnia 2009 r. nie tylko wprost normowały zasady funkcjonowania państwowych funduszy celowych, ale co więcej, w aktach tych konsekwentnie podejmuje się działania na rzecz ograniczenia skali tworzenia czy wręcz eliminacji państwowych (a następnie i samorządowych) funduszy celowych. Należy przypomnieć, że ustawa z 26 listopada 1998 r. definiowała zarówno pojęcie funduszu celowego, jak i jego państwowej i samorządowej odmiany (m.in. art. 22 ust. 3). Co więcej, art. 199 zobowiązywał Radę Ministrów do dokonania analizy celowości działania państwowych funduszy celowych i przedstawienia Sejmowi wniosków do 31 grudnia 1999 r. (co zostało przedstawione w druku sejmowym nr 1627 z 1999 r.).

Jeżeli chodzi o likwidację samorządowych funduszy celowych w związku z przepisami najnowszej ustawy o finansach publicznych (z 27 sierpnia 2009 r.) i uchwalonymi w tej samej dacie przepisami ją wprowadzającymi, J. Stępień twierdzi, że uzasadnienie ustawy takiej zmiany nie deklaruje. Otóż pragnę Panu Sędziemu wskazać, że w uzasadnieniu tejże ustawy, zawartym w druku sejmowym nr 1181 z 20 października 2008 r., na str. 7 czytamy m.in. : "Przedmiotowy projekt przewiduje działalność jedynie państwowych funduszy celowych (...) oraz (...) projektodawca (...) zawrze propozycję włączenia środków wszystkich dotychczasowych samorządowych funduszy celowych bezpośrednio do budżetów właściwych jednostek samorządu terytorialnego". Co więcej, w druku sejmowym 1182 (Uzasadnienie projektu przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych), na str. 10 mówi się wprost o likwidacji samorządowych funduszy celowych. Wypada więc jedynie zacytować samego J. Stępnia, który w swoim tekście z przekonaniem stwierdza, że "fakty nie wynikają z poglądów, ale z przepisów prawa o randze ustawy".

Można dodać, że kwestia "nieznanych ustawodawcy państwowych funduszy celowych" (a w rzeczywistości nieznanych Autorowi), której broni J. Stępień, nie wydaje się mieć znaczenia dla oceny konstytucyjności zmian w zasadach funkcjonowania OFE.

Nie można zgodzić się również z formułowanymi przez Autora ocenami o własności środków w OFE wywodzonymi z przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego czy też "dziedziczenia" niewykorzystywanego kapitału. Środki zgromadzone na rachunku OFE nie mogą być w żaden sposób porównane np. do oszczędności osób fizycznych przechowywanych w bankach. Zgodnie z art. 107 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych członek funduszu co do zasady nie może rozporządzać środkami zgromadzonymi na swoim rachunku. Środki takie nie podlegają również egzekucji. Artykuł 110 mówi o nabyciu uprawnień do wypłaty, a nie o własności czy wycofaniu środków. Sama wypłata następuje poprzez przeniesienie tych środków na dochody funduszu w ramach FUS lub w związku z decyzją ZUS o ustaleniu prawa do okresowej lub dożywotniej emerytury kapitałowej (art. 111). Można także zwrócić uwagę, że wypłaty transferowe, o których pisze J. Stępień, a związane z ustaniem małżeństwa, dokonywane są na rachunek byłego małżonka w OFE - art. 128. Należy też odnieść się do niezbyt rzetelnie zarysowanej przez Autora kwestii "dziedziczenia niewykorzystanego kapitału". Trzeba stwierdzić, że to, co J. Stępień traktuje jako zasadę, jest jej odwróceniem. W pierwszej kolejności bowiem środki takie są przekazywane na rachunek małżonka w zakresie, w jakim pozostawały we wspólności majątkowej, co w praktyce jest modelem dominującym (w związku z czym, jak wiadomo, nie może on nimi rozporządzać). W następnej kolejności, w razie braku takiej możliwości środki te są wypłacane osobom wskazanym, zgodnie z art. 82, co oznacza, że nie podlegają dziedziczeniu na zasadach kodeksu cywilnego. Wreszcie dopiero w przypadku braku takich osób wchodzą do spadku (art. 132).

Należy przy tym pamiętać, że nie mamy ściśle do czynienia ze środkami zgromadzonymi w OFE, rozumianymi jako pieniądze spoczywające na rachunkach, lecz z pieniężnym wyrazem uprawnień związanych z członkostwem i prawem do emerytury. Środki pieniężne są zarządzane i inwestowane przez OFE jako powierzone przez państwo do zarządzania przez PTE i przekazane przez ZUS. Uogólniając, można stwierdzić, że brakuje tu konstytutywnej cechy własności, jaką jest właśnie uprawnienie do rozporządzania przedmiotem własności i korzystania z niego. Podobnie jest z zakazem egzekucji tychże środków, co byłoby normalną konsekwencją własności, czy stosowanie przepisów ordynacji podatkowej dotyczącej należności z tytułu składek zabezpieczonych hipoteką ustawową w drodze decyzji administracyjnej (co nie wskazuje na prywatno prawny charakter własności). Z kolei los tychże uprawnień związany z ustaniem małżeństwa czy też śmiercią osoby uprawnionej nie może służyć konstruowaniu domniemania ich własności. Można wskazać jego inne uzasadnienia aksjologiczne (np. potrzebę zabezpieczenia żyjącego małżonka, który nie może być nawet "wydziedziczony" w tym zakresie, czy też osób bliskich), jak również systemowe (ubezpieczeniowy charakter przeważa w tym segmencie nad solidarnościowym).

W konsekwencji zatem tak rozpatrywane uprawnienia jawiłyby się jako pewna karykatura/zaprzeczenie własności.

Oba teksty J. Stępnia wybrzmiewają tonem moralnej wyższości wobec, jak to określa Autor, "armii usłużnych ekspertów", "jak z poprzedniej epoki". Jak należy domniemywać, są nimi ci, którzy mieli śmiałość być zwolennikami zmian w systemie OFE. Przeciwieństwem usłużnego eksperta może być "usłużny nieekspert" lub "nieusłużny nieekspert" bądź "nieusłużny ekspert". Z artykułu możemy bowiem poznać również inne sekrety warsztatu Autora. Dość osobliwie brzmi wyjaśnienie, iż nie odniósł się do opinii Izby Gospodarczej Towarzystw Emerytalnych jako niezamieszczonej na stronie internetowej Ministerstwa Pracy, skoro była ona zamieszczona i publicznie dostępna na stronie RCL, tak jak i opinie, które recenzował krytycznie Autor. Niezrozumiały jest również wcześniejszy zarzut, że autorzy opinii nie uzgodnili ich i nie wyrażają one takich samych poglądów. Przecież nie była to zbiorowa, jedna opinia pięciu profesorów! Podobnie zaskakujące jest stwierdzenie, że w artykule o tytule: "Czyje są środki w OFE?", Autor nie postawił sobie za zadanie odpowiedzi na to pytanie. To w zasadzie o czym był ten artykuł?

Nasuwa się refleksja, że każdy może oczywiście dyskutować o dziełach M. Prousta, ale wcześniej powinien poznać abecadło.

@RY1@i02/2014/010/i02.2014.010.18300100b.101.jpg@RY2@

Elżbieta Chojna-Duch członek Rady Polityki Pieniężnej

Elżbieta Chojna-Duch

członek Rady Polityki Pieniężnej