Kim jest X? Wybór pod społeczną kontrolą

Właśnie rozpoczęty 2015 r. to nie tylko rok wyborów prezydenckich i parlamentarnych, o których mówi się nieustannie, ale i rok wyborów, powołań, nominacji na wiele innych istotnych funkcji publicznych, które, niesłusznie, przyciągają mniejszą (a czasem niemal żadnej) uwagę opinii publicznej i mediów. W ciągu najbliższych 12 miesięcy powołani zostaną m.in. nowy generalny inspektor ochrony danych osobowych (dymisję poprzedniego zatwierdził dwa tygodnie temu parlament), nowy rzecznik praw obywatelskich (kadencja RPO kończy się w lipcu), nowi sędziowie Trybunału Konstytucyjnego (w 2015 r. upływa kadencja pięciorga sędziów TK).

W grudniu Sejm i Senat przyjęły dymisję generalnego inspektora ochrony danych osobowych. Doktor Wojciech Wiewiórowski złożył rezygnację w związku z wyborem na stanowisko zastępcy europejskiego inspektora danych. Od 19 grudnia, kiedy decyzję podjął Senat, biegnie 21-dniowy termin na wskazanie kandydatów na zwolnione stanowisko (a zatem upływa on 9 stycznia). Pomimo że o odejściu Wiewiórowskiego wiadomo od końca października, nie znamy kandydatów na jego następcę. Pewnie poznamy ich dopiero po 6 stycznia, czyli w ostatniej chwili. I choć jest to zgodne z prawem, to utrudnia publiczną debatę nad poszczególnymi kandydaturami oraz społeczną kontrolę procesu wyborów.

Kontrolą taką zajmuje się od 2006 r. projekt OMX - Obywatelski Monitoring wyborów na ważne stanowiska (w miejsce X można wstawić kandydatów na różne stanowiska). Program zrodził się z faktu, że wybory na jedne z najważniejszych funkcji w państwie - sędziów Trybunału Konstytucyjnego, nie przyciągały uwagi opinii publicznej, odbywały się szybko, bez dyskusji, wyłącznie w ramach procedur parlamentarnych. W tym samym czasie wszelkie inne wybory do organów władzy ustawodawczej i wykonawczej skupiały uwagę mediów, wywoływały ożywione dyskusje i były przyczynkiem do dokładnego prześwietlania kandydatów.

Zaczęło się zatem od Obywatelskiego Monitoringu Kandydatów na Sędziów (OMKS), w ramach którego koalicja organizacji pozarządowych (INPRIS, Helsińska Fundacja Praw Człowieka i Sekcja Polska Międzynarodowej Komisji Prawników, w pierwszych latach Fundacja im. Stefana Batorego) od 2006 r. przygląda się wyłanianiu sędziów TK. Monitorowaliśmy jednak także wybory RPO i GIODO (z fundacją Panoptykon), a Fundacja Helsińska z Fundacją FOR monitorowały wybory prokuratora generalnego. Na podobne projekty czekają także inne stanowiska.

Ekspresowe wybory

Czy można w sześć dni, bez publicznej debaty i szczegółowych danych o kandydacie, wybrać sędziego Trybunału Konstytucyjnego, który będzie przez 9 lat orzekał o najważniejszych sprawach w państwie? Można!

Zdarzało się (zob. tabelka), że w ramach procedury parlamentarnej poszczególne tury wyborów sędziów trwały od sześciu, siedmiu, ośmiu dni, do kilku tygodni (tyle dni upływało między ogłoszeniem nazwisk kandydatów a głosowaniem przez Sejm). Jeśli Sejm na podjęcie decyzji ma kilka dni, informacja o kandydatach ogranicza się do jednostronicowej notatki, a opiniowanie kandydatów przez sejmową komisję odbywa się w głosowaniu en bloc nad wszystkimi ubiegającymi się, trudno mówić o jakiejkolwiek debacie publicznej nad kandydatami czy o wyborze opartym na wiedzy o kompetencjach i doświadczeniu kandydata. Oczywiście niektórzy kandydaci są dobrze znani, cieszą się zawodową renomą, ale są i tacy, których opinia publiczna poznaje dopiero w momencie ogłoszenia ich kandydatur. Stąd tak ważne jest, by, obecnie dotyczy to wyborów GIODO, nazwiska kandydatów znać odpowiednio wcześnie.

Celem Obywatelskiego Monitoringu Kandydatów na ważne stanowiska w państwie jest z jednej strony śledzenie procedur parlamentarnych - po to, by wiedzieć, jak w szczegółach wygląda wybieranie i powoływanie poszczególnych osób. Z drugiej strony organizacje monitorujące prowadzą wiele działań własnych, które w zamyśle mają wypełnić istniejącą lukę związaną z niewielką wiedzą o kandydatach.

Monitoring krok po kroku

Przed wyborami w imieniu koalicji organizacji wysyłane są listy do szefów klubów parlamentarnych i marszałka Sejmu (marszałek lub grupa posłów mogą zgłaszać kandydatów) z prośbą o jak najszybsze poinformowanie o tym, kto jest kandydatem na dane stanowisko. W momencie oficjalnego ogłoszenia kandydatur w konkretnych wyborach przedstawiciele projektu OMX kontaktują się z kandydatami, informując o celu i założeniach projektu oraz prosząc o spełnienie oczekiwań dotyczących zbierania informacji o kandydatach i uczestnictwa w swoistym "wysłuchaniu publicznym".

Opracowaliśmy ankietę dla kandydatów (modyfikowaną w zależności od stanowiska), o wypełnienie której prosimy osoby zgłaszane przez kluby poselskie. Jest tam około 25 pytań (zob. fragment ankiety dla kandydatów) dotyczących m.in. przygotowania zawodowego i kompetencji prawniczych (w tym dotyczących prawa konstytucyjnego w przypadku TK, ochrony praw człowieka w przypadku RPO czy ochrony danych osobowych w przypadku GIODO), sprawowania funkcji publicznych, działalności społecznej i politycznej, potencjalnego konfliktu interesów (udział w uchwalaniu prawa, lista instytucji i podmiotów, którym kandydat doradzał, praca w firmach lobbingowych itp.), ale także toczących się przeciwko kandydatowi postępowań czy stanu zdrowia.

Na podstawie wypełnionego przez kandydata kwestionariusza i innych materiałów przekazanych przez kandydatów (najczęściej życiorys i lista publikacji, czasem artykuły, ekspertyzy, opinie) oraz badań własnych (kwerendy biblioteczne, badania w internecie) opracowujemy profil kandydata zawierający informacje ważne z punktu widzenia wyborów i kryteriów, jakie muszą być spełniane przez osobę sprawującą dane stanowisko.

Jeśli czas na to pozwala (w przypadku wyborów trwających kilka dni jest to mało realne) organizujemy wysłuchanie kandydatów, na które zapraszamy przedstawicieli organizacji pozarządowych, środowisk prawniczych i mediów. Podczas spotkania kandydaci odpowiadają na pytania uczestników.

Równolegle, na bieżąco monitorowane są kolejne procedury parlamentarne, w tym publikacja druków sejmowych, przebieg posiedzeń odpowiednich komisji sejmowych (najczęściej Sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka) i głosowania.

Wszelkie działania koalicji organizacji pozarządowych są dokumentowane i publiczne, można je znaleźć w opublikowanych raportach i na stronie projektu (omx-monitoring, inpris.pl). Są tam informacje o podejmowanych działaniach, profile kandydatów, część przekazanych przez nich materiałów czy relacje z wysłuchań publicznych.

Co na to kandydaci

Warto zaznaczyć, że w ramach prowadzonych od 2006 r. działań monitorowane były wybory wszystkich obecnych sędziów TK. Kandydaci do trybunału zgłaszani przez kluby poselskie (także osoby niewybrane) w znakomitej większości rozumieli tę demokratyczną inicjatywę - przekazywali swoje życiorysy i listy publikacji, wypełniali kwestionariusz kandydata, brali udział w publicznym wysłuchaniu i odpowiadali na pytania przedstawicieli organizacji społecznych oraz mediów, wielokrotnie publicznie wypowiadali się pozytywnie o monitoringu. Także w przypadku wyborów RPO i GIODO spotkaliśmy się z życzliwą reakcją kandydatów - zarówno prof. Irena Lipowicz, jak i dr Wojciech Wiewiórowski poddali się monitoringowi, przekazali dokumenty na swój temat i wzięli udział w publicznym wysłuchaniu. Na przestrzeni lat tylko dwie osoby spośród kandydatów do TK oraz jedna kandydatka na RPO wyraźnie odmówiły brania jakiegokolwiek udziału w projekcie (jedna z tych osób, dwukrotna kandydatka do TK, podczas kolejnych wyborów ostatecznie przekazała życiorys i listę publikacji).

Jeśli kandydat/ka argumentuje, że społeczny monitoring nie ma podstawy prawnej, a on/a bierze udział tylko w procedurach oficjalnych, to daje wyraz swojemu stosunkowi do obywateli, którym ma służyć. Z monitoringiem wiążą się jednak różne wątpliwości i problemy, które wymagają poważnego odniesienia się. Wskażę kilka. Niektórzy z kandydatów są związani lub współpracowali kiedyś z monitorującymi organizacjami. Jako że organizacje te działają w obszarze prawa, praw obywatelskich, jest to rzecz zrozumiała. Ważne zatem, by działalność taka nie nosiła znamion lobbingu czy rzecznictwa na rzecz określonych osób, by wszystkich kandydatów traktować jednakowo (niezależnie od tego, przez kogo zostali zgłoszeni, i czy są znani osobom z organizacji prowadzących monitoring).

Kolejne zagadnienie jest bardziej subtelne i złożone. Chodzi o światopogląd bliski organizacjom monitorującym i "sprawdzanie" kandydatów pod tym kątem. Osobiście uważam, że organizacje organizujące monitoring powinny same zachować w tej mierze umiar, raczej informować niż oceniać. Natomiast powinny stwarzać szansę zadawania wszystkich pytań innym zainteresowanym, którzy wezmą udział np. w wysłuchaniu publicznym. Wyrażanie przez kandydatów (zwłaszcza na sędziów) opinii na temat różnych szczegółowych kwestii jest zresztą zagadnieniem wymagającym pogłębionej refleksji, niektórzy śmiało odpowiadają, inni odmawiają twierdząc, że nie chcą się wypowiadać w sprawie, jaka może zawisnąć przed trybunałem czy urzędem, do którego aplikują.

Co się zmieniło

Z jednej strony można powiedzieć, że obywatelski monitoring wyborów na ważne stanowiska w państwie staje się powoli normą, wzbudza coraz mniej wątpliwości czy obaw, docenia się jego rolę. Mam przekonanie (poparte wynikami badań nad wyborami sędziów TK od początku jego istnienia w 1985 r.), że prowadzenie monitoringu wyborów sędziów od 2006 r. przyniosło pozytywne zmiany. Coraz częściej komisje sejmowe opiniują kandydatów po ich wysłuchaniu, a opiniowanie ma bardziej merytoryczny, a nie tylko formalny charakter (choć ciągle zdarza się nieuzasadnione głosowanie en bloc, a nie nad poszczególnymi kandydatami). Gromadzenie i upublicznianie informacji o kandydatach sprzyja bardziej szczegółowej dyskusji na ich temat (choć informacje o kandydatach zawarte w drukach sejmowych są nadal skromne). Działania monitoringowe, zaangażowanie mediów, szczegółowe przyglądanie się kandydatom i obnażanie ich braku kompetencji czy wskazywanie innych przeszkód parokrotnie doprowadziło do wycofania kandydatów przez partie polityczne. Od rozpoczęcia programu media przejawiają coraz większe zainteresowanie wyborami - tworzą "giełdę nazwisk", informują o sylwetkach kandydatów, przeprowadzają z nimi wywiady.

A co wymaga zmian

Czy to wystarczy? Z jednej strony partie polityczne wiedzą, że każdy zgłoszony kandydat będzie poddany społecznemu monitoringowi i w konsekwencji z większym namysłem wysuwają kandydatury. Z drugiej strony nadal procedury wskazania i wyboru kandydatów odbywają się zbyt szybko, w pośpiechu, bez należytej refleksji. Na podstawie doświadczeń z prowadzenia od 2006 r. monitoringu wyborów sędziów TK (a także badań INPRIS) organizacje działające w OMX sformułowały wiele propozycji zmian praktyki sejmowej czy przepisów prawa. Wśród postulatów znalazły się: znaczne wydłużenie procesu wyborów i dokładne planowanie kalendarza wyborów; przedstawianie szerszej informacji o kandydatach, ich kompetencjach, potencjalnym konflikcie interesów itp.; rzeczywiste, a nie symboliczne, przesłuchania kandydatów organizowane przez komisje sejmowe; głosowanie przez komisje nad poszczególnymi kandydatami, a nie en bloc; zapewnienie udziału w procedurze wyłaniania kandydatów opiniotwórczym gremiom prawniczym (zarówno praktyków, jak i naukowców); zachęta do udziału w procedurze wyborów, dyskusji publicznej na temat kandydatów dla organizacji społecznych i mediów (wysłuchania publiczne, wywiady, debaty). Z satysfakcją przyjęliśmy, że część z tych postulatów została uwzględniona w projekcie zmian ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, który obecnie znajduje się w Sejmie. Przewiduje on między innymi wydłużenie procedury wyborów i udział we wskazywaniu kandydatów na kandydatów dla gremiów prawniczych. Nie mają one głosu decydującego. O tym, kto zostanie oficjalnie kandydatem na stanowisko sędziego, decydowałyby nadal kluby poselskie i prezydium Sejmu. Jednak poszerzenie udziału w procedurze wyborów gremiów nie politycznych, a fachowych, zwiększa szansę na wybór osób o najwyższych kwalifikacjach prawniczych.

W dyskusjach dotyczących monitorowania wyborów, powołań, nominacji na ważne stanowiska w państwie rozważaliśmy monitorowanie różnych procedur. Na pewno naszym celem jest także monitorowanie wyborów polskich sędziów do trybunałów międzynarodowych - Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu. Ale rozważenia wymaga także potencjalny udział organizacji społecznych w procedurze nominacyjnej do sądów krajowych, od rejonowego po Sąd Najwyższy czy Naczelny Sąd Administracyjny (choć jest to temat na osobny tekst, bowiem tu nie politycy, lecz inne gremia odgrywają kluczową rolę).

Poza sądami warto rozważyć monitoring procedur wyborczych na stanowiska w instytucjach niezależnych, jak Najwyższa Izba Kontroli, Narodowy Bank Polski, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji i inne. Wszędzie tam, gdzie kompetencje kandydatów mają kluczowe znaczenie, gdzie wybór jest polityczny i politycy mogą czuć pokusę obsadzania stanowisk wedle klucza innego niż klucz kompetencji i morale. Tak naprawdę obywatele powinni się interesować wyborem na wszystkie kluczowe stanowiska w państwie, czy to na poziomie centralnym, czy lokalnym. Do tego też zachęca nasza inicjatywa, jednym z jej celów jest inspirowanie innych do podobnych działań.

Na nowy rok

Zanim jednak zaczniemy monitorować kolejne wybory i nominacje, pamiętajmy, że w najbliższych dniach mamy wybory GIODO. Jakie są zatem nasze noworoczne życzenia? Żeby - a dotyczy to nie tylko tych wyborów, ale i wszystkich innych - kandydata/kandydatów zgłoszono z odpowiednim wyprzedzeniem, które stworzy możliwość publicznej dyskusji; żeby przekazano o kandydatach pełną, a nie lakoniczną informację; żeby media szczegółowo śledziły proces wyborów i sprawdziły kompetencje zgłoszonych osób; żeby sami kandydaci z otwartą przyłbicą poddali się monitoringowi, przekazali materiały na swój temat, wypełnili kwestionariusz, wzięli udział w wysłuchaniu publicznym; żeby wysłuchanie przed komisjami sejmowymi nie było czczą formalnością, lecz merytorycznym spotkaniem, podczas którego kandydat może się zaprezentować.

Jak zawsze najbliższe wybory będą testem dla polityków, dla władzy, dla samych kandydatów - czy są gotowi na transparentny, publiczny proces powołania, na społeczną kontrolę. Miejmy nadzieję, że wszyscy przejdą ten test pomyślnie.

Trochę historii

 "Przy okazji pierwszych wyborów do TK, od roku 1985 począwszy, nie było praktyki zarówno przesłuchań kandydatów przed komisją sejmową, jak i debat plenarnych nad kandydatami. Kandydatów proponowało tylko prezydium Sejmu, a opiniował Konwent Seniorów. Informacje o kandydatach to króciutkie notki zawierające informację o dacie urodzenia, zawodzie i pełnionej funkcji. Opiniowanie miało czysto formalny charakter, a głosowań nie poprzedzała dyskusja, odbywały się en bloc nad wszystkimi kandydatami. Odpowiedni fragment protokołu z posiedzenia Sejmu (w sumie ok. pół strony) dziś brzmi wręcz humorystycznie: »Stwierdzam, że przedstawione kandydatury odpowiadają wymogom przewidzianym w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym. Czy w powyższej sprawie ktoś pragnie zabrać głos oraz czy są uwagi do przedstawionych kandydatur? Nikt się nie zgłasza. [...] Wybór odbywa się łącznie, chyba że Sejm postanowi inaczej. [...] Kto z Obywateli Posłów jest za wnioskiem w sprawie wyboru Trybunału Konstytucyjnego w proponowanym składzie - zechce podnieść rękę. Dziękuję. Kto jest przeciw? Nikt. Kto się wstrzymał od głosowania? Nikt. Stwierdzam, że Sejm Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, na podstawie [...] dokonał wyboru na członków Trybunału Konstytucyjnego«.

(...)

"W II kadencji Sejmu (1993 r.) rozpoczynając punkt posiedzenia Komisji Sprawiedliwości dotyczący opiniowania kandydatów na prezesa, wiceprezesa oraz sędziów TK prowadzący posiedzenie poseł Aleksander Bentkowski, przewodniczący Komisji, stwierdził: »Od razu na początku pragnę zaznaczyć, że my oceniamy tylko formalnie, tzn. kandydat ma kwalifikacje, czy nie ma kwalifikacji. Żadnych pytań pod kątem tego, czy się kandydat nadaje czy się nie nadaje. Już w zeszłym roku mieliśmy taki problem i próbowaliśmy rozważać pod tym kątem, ale o tym w głosowaniu decyduje Sejm«. Wzbudziło to wątpliwości posłów, natychmiast jednak rozwiane przez przewodniczącego. Warto przytoczyć fragment wymiany zdań na ten temat: Poseł Lidia Błądek: Ja mam pytanie, czy ci kandydaci są na sali? Czy pan przewodniczący nie uważa, że jednak powinni się spotkać z Komisją?

Poseł Aleksander Bentkowski: Nie uważam tak, ponieważ moglibyśmy tylko na nich popatrzeć, bez żadnych dodatkowych pytań, a na to szkoda ich fatygować."

Żródło: Ł. Bojarski, Wybory sędziów do Trybunału Konstytucyjnego, INPRIS, Warszawa 2010.

Przykładowe pytania i zagadnienia z kwestionariusza dla kandydata (OMX GIODO oraz OMX TK)

1. Dane osobowe kandydata (imię i nazwisko, data i miejsce urodzenia, miejsce zamieszkania, stan cywilny).

4. Informacje potwierdzające doświadczenie, osiągnięcia i status zawodowy lub naukowy Kandydata jako specjalisty (znawcy) w dziedzinie ochrony danych osobowych, ze szczególnym uwzględnieniem funkcji lub doświadczeń zawodowych, które w opinii kandydata stanowią adekwatne doświadczenie z punktu widzenia zakresu ustawowych kompetencji i zadań GIODO (zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych na stanowisko GIODO może być powołana tylko osoba, która posiada wyższe wykształcenie prawnicze oraz odpowiednie doświadczenie zawodowe).

5. Opracowane przez kandydata w ciągu ostatnich 10 lat opinie lub ekspertyzy, których przedmiotem były:

a) zagadnienia z obszaru ochrony danych osobowych lub prawa do prywatności;

b) prawo Unii Europejskiej bądź umowy międzynarodowe z zakresu ochrony danych osobowych lub prawa do prywatności;

c) wykorzystywanie nowych technologii do przetwarzania informacji, w tym danych osobowych.

5. Dziedzina (gałąź) prawa, w której kandydat uznaje się za specjalistę (kandydat musi być "osobą wyróżniającą się wiedzą prawniczą" - art. 194 ust. 1 konstytucji).

8. Czy kandydat kiedykolwiek opracowywał na piśmie opinie lub ekspertyzy prawne, których przedmiotem byłaby analiza prawna Konstytucji lub analiza prawna przepisów prawnych, w świetle norm, zasad lub wartości konstytucyjnych? Czy kandydat występował w jakiejkolwiek roli przed Trybunałem Konstytucyjnym? Czy kandydat prowadził sprawy, w których była doniosła problematyka konstytucyjna?

16. Lista organów państwa i innych instytucji publicznych, podmiotów gospodarczych np. spółek prawa handlowego, którym kandydat doradzał, na których rzecz sporządzał ekspertyzy lub opinie.

23. W związku z tym, że stan zdrowia kandydata jest ustawową przesłanką warunkującą objęcie stanowiska sędziego TK, a także może być przyczyną odwołania sędziego z pełnienia funkcji, prosimy o informację, czy kandydat dysponuje aktualnym orzeczeniem lekarskim dopuszczającym do wykonywania pracy na stanowisku sędziego.

24. Czy toczą się przeciwko kandydatowi postępowania prokuratorskie, karno-administracyjne, dyscyplinarne lub sądowe (jeżeli tak, to jakie i co jest ich przedmiotem)?

Ile trwał wybór obecnych sędziów TK

2006 (I)	10 X	27 X	16
2006 (II)	9 XI	17 XI	7
2006 (III)	1 XII	8 XII	6
2007 (I)	18 IV	27 IV	8
2007 (II)	23 XI	18 XII	24
2008	21 V	13 VI	22
2010 (I)	9 II	4 III	22
2010 (II)	8 IV	6 V	27
2010 (III)	5 XI	26 XI	20
2011 (I)	7 XII	5 I	28
2011 (II)	29 IV	27 V	27
2012	26 VI	13 VII	16

Oprac. Łukasz Bojarski, INPRIS

@RY1@i02/2015/001/i02.2015.001.07000060a.805.jpg@RY2@

fot. Jacek Turczyk/PAP

Sejm podczas grudniowego głosowania odwołał Wojciecha Wiewiórowskiego z funkcji generalnego inspektora ochrony danych osobowych

@RY1@i02/2015/001/i02.2015.001.07000060a.806.jpg@RY2@

fot. wojtek górski

Łukasz Bojarski prezes INPRIS - Instytutu Prawa i Społeczeństwa, członek Krajowej Rady Sądownictwa powołany przez prezydenta RP

Łukasz Bojarski

prezes INPRIS - Instytutu Prawa i Społeczeństwa, członek Krajowej Rady Sądownictwa powołany przez prezydenta RP