Ustawa z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (cz. 5)

Dz.U. z 2005 r. nr 14, poz. 114 z późn. zm.

wRzecznik dyscypliny finansów publicznych (dalej rzecznik) nie podejmuje czynności sprawdzających z urzędu. Działanie rzecznika inicjuje zawiadomienie o ujawnionych okolicznościach, wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Ma to miejsce wtedy, gdy zawiadomienie do właściwego rzecznika składa uprawniony podmiot, nazywany przez ustawodawcę "zawiadamiającym", którym może być wyłącznie:

1) kierownik jednostki sektora finansów publicznych,

2) kierownik podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne,

3) organ sprawujący nadzór nad jednostką sektora finansów publicznych,

4) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego,

5) komisja stała organu stanowiącego samorządu terytorialnego,

6) organ kontroli lub kierownik jednostki prowadzącej kontrolę jednostki sektora finansów publicznych,

7) dysponent przekazujący środki publiczne jednostce sektora finansów publicznych lub podmiotowi niezaliczanemu do sektora finansów publicznych,

8) organ założycielski jednostki sektora finansów publicznych.

wZawiadamiający jest zobowiązany złożyć zawiadomienie niezwłocznie po ujawnieniu okoliczności wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych i, co istotne, nie jest on uprawniony do dokonywania ocen w zakresie stopnia szkodliwości ujawnionego naruszenia dla finansów publicznych. Zawiadomienie o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych powinno być skierowane przez zawiadamiającego do właściwego rzeczowo w danej sprawie rzecznika - według stanu na dzień popełnienia naruszenia, co można ustalić odpowiednio na podstawie regulacji zawartych w artykułach od 46 do 51 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dalej ustawa). Zawiadamiającemu przysługuje prawo do żądania (od jednostki, której zawiadomienie dotyczy) informacji niezbędnych do sporządzenia zawiadomienia. Art. 93 ust. 2 ustawy stanowi samodzielną podstawę prawną w tym zakresie i może być podstawą żądania informacji np. przez organ kontroli, już po zakończeniu procedury kontrolnej.

wZawiadomienie o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, które nie podlega zwrotowi i zobowiązuje rzecznika do podjęcia czynności sprawdzających, musi zawierać co najmniej:

1) dane pozwalające na zidentyfikowanie zawiadamiającego (ze względu na konieczność ustalenia czy zawiadomienie złożył podmiot uprawniony z art. 93 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych),

2) określenie ujawnionego naruszenia dyscypliny finansów publicznych wraz z podaniem:

a) sposobu,

b) czasu jego popełnienia

c) oraz naruszonego przepisu,

3) podpis zawiadamiającego.

wRzecznik, który otrzymał zawiadomienie niezawierające: określenia ujawnionego naruszenia dyscypliny finansów publicznych wraz z podaniem sposobu, czasu jego popełnienia i naruszonego przepisu oraz podpisu zawiadamiającego ma obowiązek zwrócić zawiadomienie zawiadamiającemu, wskazując braki złożonego zawiadomienia, nawet jeśli z jego treści w sposób oczywisty wynika, iż po uzupełnieniu i ponownym przesłaniu rzecznik wyda postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie, której zawiadomienie dotyczy. Termin na wydanie przez rzecznika postanowienia o umorzeniu postępowania wyjaśniającego lub złożenie wniosku o ukaranie biegnie wówczas od dnia złożenia przez zawiadamiającego uzupełnionego zawiadomienia. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby rzecznik wydając zarządzenie o zwrocie zawiadomienia wskazał na ogólne zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, których znajomość pozwala stwierdzić, iż złożone zawiadomienie - pomijając braki formalne - jest bezzasadne.

wCzęsto pojawiającym się uchybieniem formalnym w zawiadomieniach o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych jest brak określenia czasu popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub brak podania naruszonego przepisu prawa, czyli przepisu prawa materialnego, nakazującego osobie zobowiązanej do jego stosowania - określone działanie lub zaniechanie lub odpowiednio zakazującego takiego działania lub zaniechania. Najczęściej zawiadamiający, który składa takie wadliwe zawiadomienie, utożsamia wymóg określenia naruszonego przepisu ze wskazaniem jednego z artykułów Działu II Rozdział 1 ustawy, które określają czyny stanowiące naruszenie dyscypliny. Określenie "naruszonego przepisu prawa" jest szczególną barierą dla składania prawidłowych formalnie zawiadomień o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Zupełnie inną kategorią jest bowiem określenie zarzucanego naruszenia, tj. subsumpcja określonego działania lub zaniechania w przepisach dyscyplinarnych, czyli wskazanie konkretnego czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wymienionego w katalogu zawartym w artykułach: 5 - 18c ustawy.

wUstalenie czasu popełnienia naruszenia ma znaczenie w szczególności dla rozstrzygnięcia kwestii przedawnienia karalności, gdyż karalność ta ustaje, jeżeli od czasu popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych upłynęły 3 lata. Wprowadzone nowelizacją z 19 sierpnia 2011 r. nowe brzmienie art. 21 ustawy nie pozostawia wątpliwości, iż zawiadamiający, podając czas popełnienia naruszenia, zobowiązany jest wskazać datę dzienną. W konsekwencji wymóg podania czasu popełnienia naruszenia nie będzie spełniony, jeżeli zawiadamiający wskaże w zawiadomieniu wyłącznie rok, w którym doszło do naruszenia dyscypliny lub przedział czasowy.

wRzecznik dyscypliny, który otrzymał zawiadomienie niezawierające danych pozwalających na zidentyfikowanie zawiadamiającego (anonim), pozostawia to zawiadomienie bez rozpoznania.

wElementami fakultatywnymi zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych są:

1) wskazanie okoliczności, w jakich doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, a także określenie wysokości środków finansowych będących przedmiotem naruszenia lub wysokości skutków finansowych;

2) informacja, czy przedstawione w zawiadomieniu naruszenie jest przedmiotem postępowania karnego, postępowania w sprawie o wykroczenie, postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe albo wykroczenie skarbowe;

3) wskazanie imienia i nazwiska, adresu zamieszkania osoby, która naruszyła dyscyplinę finansów publicznych, adresu pracodawcy i stanowiska zajmowanego przez tę osobę w czasie popełnienia naruszenia, a także nazwy i adresu jej aktualnego pracodawcy.

wJeżeli zawiadomienie o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych nie zawiera wskazania okoliczności, w jakich doszło do naruszenia, a także określenia wysokości środków finansowych będących przedmiotem naruszenia lub wysokości skutków finansowych oraz informacji, czy przedstawione w zawiadomieniu naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest przedmiotem postępowania karnego, postępowania w sprawie o wykroczenie, postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe albo wykroczenie skarbowe. Rzecznik uzupełnia braki we własnym zakresie albo wskazuje je zawiadamiającemu, wzywając go jednocześnie do ponownego złożenia uzupełnionego zawiadomienia w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty doręczenia wezwania. Niezłożenie przez zawiadamiającego uzupełnionego zawiadomienia w wyznaczonym przez rzecznika terminie nie wywołuje żadnych negatywnych konsekwencji po stronie zawiadamiającego.

wDo zawiadomienia dołącza się, w miarę możliwości, materiał zebrany w trakcie kontroli lub innych działań, w wyniku których ujawniono naruszenie dyscypliny finansów publicznych, potwierdzający fakt lub okoliczności popełnienia tego naruszenia, w szczególności protokół kontroli lub wynik kontroli. Kopie dołączanych dokumentów muszą być potwierdzone za zgodność z oryginałem.

wNależy mieć na uwadze, iż ustawodawca ustalając zamknięty katalog podmiotów uprawnionych do złożenia zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, oczekiwał z ich strony pewnego stopnia profesjonalizmu, mającego uchronić system dochodzenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych przed bezpodstawnymi i niezweryfikowanymi zarzutami wobec osób mających wpływ na gromadzenie i rozdysponowywanie środków publicznych.

wInformacja o możliwym naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, przekazana rzecznikowi przez podmiot niewymieniony w art. 93 ust. 1 ustawy, nie jest w rozumieniu tej ustawy zawiadomieniem o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, a w konsekwencji przekazanie informacji o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych nie wywołuje obowiązku podjęcia przez rzecznika czynności sprawdzających w celu stwierdzenia, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania wyjaśniającego. Jeżeli rzecznik otrzyma informację, przekazuje ją niezwłocznie - bez względu na jej treść i formę - kierownikowi jednostki, której ona dotyczy, oraz organowi sprawującemu nadzór nad tą jednostką. Rzecznik nie ma uprawnień do weryfikacji i zwrotu otrzymywanych informacji o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych", nawet w sytuacji gdy opisany w nich stan faktyczny nie ma nic wspólnego z zasadami dochodzenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Do 11 lutego 2012 r. przekazanie przez rzecznika informacji kierownikowi jednostki, której ona dotyczyła, oraz organowi sprawującymi nadzór nad tą jednostką, nie rodziło po stronie tych podmiotów jakichkolwiek obowiązków. Również rzecznik nie był wyposażony w uprawnienia, które umożliwiałyby dyscyplinowanie wyżej wymienionych podmiotów, aby w granicach swoich kompetencji ustawowych zweryfikowały informację o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, a w uzasadnionych sytuacjach złożyły zawiadomienie o tym naruszeniu. W konsekwencji większość przekazywanych przez rzecznika informacji pozostawała bez odzewu ze strony kierownika jednostki, której dotyczyła, oraz organu sprawującego nadzór nad tą jednostką. Uregulowania wprowadzone ustawą z 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. nr 240, poz. 1429) nakładają obecnie na kierownika jednostki, której informacja dotyczy, oraz organ sprawujący nadzór nad tą jednostką, którzy otrzymali od rzecznika informację o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych - obowiązek przekazania rzecznikowi, w wyznaczonym przez niego terminie, nie dłuższym niż 3 miesiące i nie krótszym niż miesiąc, informacji o podjętych w tej sprawie działaniach. A następnie informowania rzecznika o dalszych czynnościach w sprawie i ich wynikach, chyba że w wyznaczonym terminie, odpowiednio kierownik jednostki, której informacja dotyczy, lub organ sprawujący nadzór nad tą jednostką złoży zawiadomienie o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Jeżeli jednak w wyznaczonym terminie nie zostanie przekazana informacja o podjętych działaniach, ani nie zostanie złożone zawiadomienie (zarówno przez kierownika jednostki, której informacja o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych dotyczy, jak również przez organ sprawujący nadzór nad tą jednostką) lub pomimo przekazania informacji o podjętych działaniach kierownik jednostki, której informacja dotyczy oraz organ sprawujący nadzór nad nią nie informują rzecznika o dalszych czynnościach w sprawie i ich wynikach, rzecznik przekazuje otrzymaną informację o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych głównemu rzecznikowi. Główny rzecznik może wówczas polecić rzecznikowi podjęcie czynności sprawdzających na jej podstawie albo przekazać właściwemu organowi (organowi założycielskiemu, organowi sprawującemu nadzór nad jednostką sektora finansów publicznych lub podmiotowi, któremu ta jednostka podlega, albo innemu podmiotowi uprawnionemu do przeprowadzenia kontroli, z wyłączeniem Najwyższej Izby Kontroli) informację o potrzebie przeprowadzenia kontroli prawidłowości gospodarowania mieniem lub środkami publicznymi w jednostce, której dotyczy informacja. W przypadku gdy czynności sprawdzające podjęte na polecenie głównego rzecznika nie dały podstaw do wszczęcia postępowania wyjaśniającego, rzecznik dyscypliny przekazuje głównemu rzecznikowi informację o wynikach przeprowadzonych czynności sprawdzających wraz z materiałem dotyczącym tych czynności.

wNa podstawie zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych rzecznik podejmuje czynności sprawdzające, by stwierdzić, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania wyjaśniającego. Aktualnie ustawa nie przewiduje odrębnego terminu na zakończenie czynności sprawdzających. Zadaniem rzecznika jest na tyle sprawne i szybkie przeprowadzenie czynności sprawdzających - w tym pozyskanie danych osobowych osoby, wobec której rzecznik wyda postanowienie o wszczęciu postępowania wyjaśniającego oraz informacji o karalności tej osoby z rejestru ukaranych prowadzonego przez Główną Komisję Orzekającą - aby w terminie 120 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych zdążył wystąpić z niepodlegającym zwrotowi wnioskiem o ukaranie za naruszenie dyscypliny finansów publicznych lub wydać postanowienie o umorzeniu postępowania wyjaśniającego.

wUstawowym celem czynności sprawdzających jest stwierdzenie, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania wyjaśniającego, czy też należy wydać postanowienie o odmowie wszczęcia takiego postępowania z uwagi na występowanie jednej z negatywnych przesłanek postępowania wymienionych w art. 78 ust. 1 ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem postępowania wyjaśniającego nie wszczyna się, a wszczęte umarza, gdy:

1) zarzucanego czynu nie popełniono;

2) w zarzucanym czynie brak jest znamion naruszenia dyscypliny finansów publicznych;

3) nastąpiło przedawnienie karalności;

4) obwiniony zmarł;

5) obwiniony na mocy przepisów szczególnych nie podlega orzecznictwu w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych;

6) w sprawie o ten sam czyn, popełniony przez tego samego obwinionego, zostało wydane prawomocne postanowienie lub orzeczenie komisji orzekającej albo w tej samej sprawie przeciwko temu samemu obwinionemu toczy się przed komisją orzekającą wcześniej wszczęte postępowanie;

7) zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 27 ust. 1 (zdarzenie losowe) lub art. 28 ust. 1 (znikoma szkodliwość);

8) zachodzi inna okoliczność wykluczająca z mocy ustawy orzekanie w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

wW toku czynności sprawdzających rzecznik może wzywać zawiadamiającego, kierownika jednostki, której zawiadomienie dotyczy, oraz organ sprawujący nad nią nadzór lub dysponenta, który przekazał środki publiczne do:

1) złożenia wyjaśnień,

2) przekazania opinii,

3) wydania albo okazania dokumentu mającego znaczenie w sprawie, w terminie 14 dni od otrzymania wezwania. Przesyłane rzecznikowi kserokopie dokumentów muszą być potwierdzone za zgodność z oryginałem, gdyż tylko takie posiadają walor środka dowodowego. O tym, czyje wyjaśnienia, jaka opinia lub dokument ma znaczenie w sprawie decyduje wyłącznie rzecznik. Każdy może być wezwany przez rzecznika do przedstawienia na piśmie, w wyznaczonym terminie, informacji mających znaczenie dla sprawy, w ramach posiadanej wiedzy.

wJeżeli rzecznik w toku postępowania wyjaśniającego uzna, iż stwierdzenie okoliczności mających znaczenie dla sprawy wymaga wiadomości specjalnych lub wiedzy specjalistycznej, zasięga opinii:

1) instytucji państwowych i instytucji samorządowych - w zakresie ich działania,

2) prezesa Urzędu Zamówień Publicznych - w sprawach dotyczących przepisów o zamówieniach publicznych.

wWydawanie opinii i przekazywanie dokumentów następuje w terminie określonym przez rzecznika, z zachowaniem zasad ochrony tajemnic ustawowo chronionych. W szczególności dokumenty, opinie lub inne informacje, zawierające informacje niejawne, przekazuje się rzecznikowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych tylko w przypadku zwolnienia z obowiązku zachowania tajemnicy w trybie i na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Zwolnienia można odmówić tylko wtedy, gdyby złożenie wyjaśnień lub udzielenie odpowiedzi mogło wyrządzić poważną szkodę państwu.

wRzecznik dyscypliny dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego, uwzględniając między innymi następujące zasady:

1) przepisy sankcjonujące winny być interpretowane dosłownie, a nie w sposób rozszerzający,

2) jeżeli w czasie orzekania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych obowiązuje ustawa inna niż w czasie popełnienia tego naruszenia, stosuje się ustawę nową, z tym że należy stosować ustawę obowiązującą w czasie popełnienia naruszenia, jeżeli jest ona względniejsza dla sprawcy,

3) przepisów ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, z zastrzeżeniem art. 16 tej ustawy, nie stosuje się do określania, ustalania, poboru lub wpłaty należności celnych i należności z tytułu:

a) podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe,

b) opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych,

c) stanowiących dochody budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w tym odsetek za zwłokę, a także udzielania ulg i zwolnień w zakresie tych należności, nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych działanie lub zaniechanie określone w artykułach od 5 do 16 (odpowiednio w art. 18 pkt 2 oraz art. 18b i art. 18c) ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którego przedmiotem są środki finansowe w wysokości nieprzekraczającej jednorazowo, a w przypadku więcej niż jednego działania lub zaniechania - łącznie w roku budżetowym, kwoty minimalnej, którą jest kwota przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" zgodnie z art. 5 ust. 7 i ust. 7a ustawy z 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz.U. z 1996 r. nr 70, poz. 335 z późn. zm.).

wBadanie właściwości należy do podstawowych czynności rzecznika i jest dokonywane z urzędu w każdej sprawie przez niego rozpatrywanej. Zgodnie z art. 62a ustawy rzecznik dyscypliny i jego zastępcy są właściwi w sprawach rozpatrywanych przez komisję orzekającą, przy której zostali powołani. W przypadku powstania sporu o właściwość jest on rozstrzygany przez głównego rzecznika. Ustawodawca nie uzależnia dokonywania czynności w postępowaniu przez rzecznika od formalnego stwierdzenia właściwości. Postanawia jednak, że stwierdzenie braku właściwości, co za tym idzie również - przekazanie sprawy właściwemu rzecznikowi - może nastąpić nie później niż do zakończenia postępowania wyjaśniającego. Rzecznik dyscypliny, któremu przekazano sprawę, prowadzi ją w dalszym ciągu, to znaczy nie powtarza czynności wykonanych przez rzecznika, który nie był właściwy w danym postępowaniu.

wUstawodawca przewidział trzy możliwe skutki wykonania przez rzecznika czynności sprawdzających. Chodzi o:

1) stwierdzenie podstaw do wszczęcia postępowania wyjaśniającego w zakresie wszystkich naruszeń dyscypliny finansów publicznych wskazanych w zawiadomieniu,

2) stwierdzenie braku podstaw do wszczęcia postępowania wyjaśniającego w zakresie naruszeń wskazanych w zawiadomieniu,

3) stwierdzenie podstaw do wszczęcia postępowania wyjaśniającego w zakresie niektórych naruszeń wskazanych w zawiadomieniu.

wW rezultacie przeprowadzonych czynności sprawdzających rzecznik wydaje zatem postanowienie o wszczęciu postępowania wyjaśniającego lub postanowienie o odmowie wszczęcia. Jeżeli postanowienie o wszczęciu postępowania nie obejmuje wszystkich naruszeń dyscypliny finansów publicznych wskazanych w zawiadomieniu, rzecznik wydaje - w zakresie tych naruszeń - postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

wRzecznik dyscypliny wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego, gdy:

1) zarzucanego czynu nie popełniono,

2) w zarzucanym czynie brak jest znamion naruszenia dyscypliny finansów publicznych,

3) nastąpiło przedawnienie karalności, czyli jeżeli od czasu jego popełnienia upłynęły 3 lata,

4) zmarła osoba, wobec której rzecznik dyscypliny zamierzał wszcząć postępowanie wyjaśniające,

5) osoba, wobec której rzecznik dyscypliny zamierzał wszcząć postępowanie wyjaśniające, na mocy przepisów szczególnych nie podlega orzecznictwu w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych,

6) w sprawie o ten sam czyn, popełniony przez tę samą osobę, zostało wydane prawomocne postanowienie lub orzeczenie komisji orzekającej, albo w tej samej sprawie przeciwko tej samej osobie toczy się przed komisją orzekającą wcześniej wszczęte postępowanie;

7) zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 27 ust. 1 lub art. 28 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U z 2009 r. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) , a mianowicie:

a) nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w przypadku działania lub zaniechania podjętego wyłącznie w celu ograniczenia skutków zdarzenia losowego, przy czym przez zdarzenie losowe rozumiemy zdarzenie wywołane przez czynniki zewnętrzne, którego nie można przewidzieć z pewnością, w szczególności zagrażające bezpośrednio życiu lub zdrowiu ludzi lub grożące powstaniem szkody niewspółmiernie większej niż spowodowana działaniem lub zaniechaniem naruszającym dyscyplinę finansów publicznych,

b) w ocenie rzecznika dyscypliny stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych dla finansów publicznych jest znikomy,

8) zachodzi inna okoliczność wykluczająca z mocy ustawy orzekanie w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych,

9) w stosunku do osoby, wobec której w tej samej sprawie toczyło się postępowanie wyjaśniające zakończone wydaniem postanowienia o umorzeniu tego postępowania, chyba że:

a) postanowienie o umorzeniu postępowania wyjaśniającego zostało wydane w wyniku przestępstwa,

b) postanowienie o umorzeniu postępowania wyjaśniającego zostało wydane na podstawie dowodów, które okazały się fałszywe,

c) po wydaniu postanowienia o umorzeniu postępowania wyjaśniającego wyszły na jaw nowe, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub dowody, nieznane przy wydaniu tego postanowienia.

wRzecznik dyscypliny może wszcząć postępowanie wyjaśniające wyłącznie wobec osoby, która podlega odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zgodnie z art. 4 ustawy, w brzmieniu ustalonym po nowelizacji z 19 sierpnia 2011 r.

wPostanowienie o wszczęciu postępowania wyjaśniającego nie wymaga uzasadnienia, powinno jednak zawierać co najmniej:

1) oznaczenie rzecznika dyscypliny wydającego postanowienie;

2) datę wydania postanowienia;

3) wskazanie sprawy oraz kwestii, której postanowienie dotyczy;

4) rozstrzygnięcie z podaniem podstawy prawnej;

5) imię i nazwisko osoby, wobec której postępowanie zostało wszczęte, adres pracodawcy i stanowisko zajmowane przez tę osobę w czasie popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych;

6) określenie naruszenia dyscypliny finansów publicznych będącego przedmiotem postępowania wraz z podaniem czasu jego popełnienia, naruszonego przepisu prawa oraz przepisu ustawy określającego to naruszenie;

7) informację o nieprzysługiwaniu środka zaskarżenia;

8) wskazanie osoby lub osób, którym jest przekazywane.

wW postanowieniu o wszczęciu postępowania wyjaśniającego rzecznik dyscypliny poucza osobę, wobec której wszczęto postępowanie wyjaśniające o:

1) prawie do złożenia wyjaśnień i wniosków dowodowych na piśmie lub do protokołu w terminie co najmniej 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Nieskorzystanie z tego prawa w tym terminie uznaje się za odmowę ich złożenia w postępowaniu wyjaśniającym;

2) możliwości - bez podania powodów - odmowy składania wyjaśnień lub odpowiedzi na poszczególne pytania;

3) możliwości ustanowienia jednego obrońcy, zgodnie z art. 74 i art. 75 ustawy.

wRzecznik, wydając postanowienie o wszczęciu postępowania wyjaśniającego, nie jest związany zakresem podmiotowym i przedmiotowym zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, co w praktyce może wywołać zaskoczenie zarówno u zawiadamiającego o naruszeniu dyscypliny, jak również u osób, które w tym zawiadomieniu nie zostały wskazane jako osoby potencjalnie odpowiedzialne za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a których tożsamość rzecznik ustalił w toku czynności sprawdzających. Rzecznik, po analizie materiału dowodowego gromadzonego w ramach czynności sprawdzających, może bowiem wszcząć postępowanie wyjaśniające wobec osoby, która nie była wymieniona w zawiadomieniu, jak również w zakresie czynu, którego nie wymieniono w zawiadomieniu, dokonując odmiennej niż zawiadamiający oceny stanu faktycznego opisanego w zawiadomieniu o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych.

wRzecznik odmawia wszczęcia postępowania wyjaśniającego, wydając stosowne postanowienie, gdy:

1) zarzucanego czynu nie popełniono;

2) w zarzucanym czynie brak jest znamion naruszenia dyscypliny finansów publicznych;

3) nastąpiło przedawnienie karalności, to znaczy jeżeli od czasu jego popełnienia upłynęły 3 lata;

4) osoba, wobec której rzecznik dyscypliny zamierzał wszcząć postępowanie wyjaśniające, zmarła;

5) osoba, wobec której rzecznik dyscypliny zamierzał wszcząć postępowanie wyjaśniające, na mocy przepisów szczególnych nie podlega orzecznictwu w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych;

6) w sprawie o ten sam czyn, popełniony przez tą samą osobę, zostało wydane prawomocne postanowienie lub orzeczenie komisji orzekającej albo w tej samej sprawie przeciwko tej samej osobie toczy się przed komisją orzekającą wcześniej wszczęte postępowanie;

7) zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 27 ust. 1 lub art. 28 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U z 2009 r. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), a mianowicie:

a) nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w przypadku działania lub zaniechania podjętego wyłącznie w celu ograniczenia skutków zdarzenia losowego, przy czym przez zdarzenie losowe rozumiemy zdarzenie wywołane przez czynniki zewnętrzne, którego nie można przewidzieć z pewnością, w szczególności zagrażające bezpośrednio życiu lub zdrowiu ludzi lub grożące powstaniem szkody niewspółmiernie większej niż spowodowana działaniem lub zaniechaniem naruszającym dyscyplinę finansów publicznych;

b) w ocenie rzecznika dyscypliny stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych dla finansów publicznych jest znikomy;

8) zachodzi inna okoliczność wykluczająca z mocy ustawy orzekanie w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych;

9) w stosunku do osoby, wobec której w tej samej sprawie toczyło się postępowanie wyjaśniające zakończone wydaniem postanowienia o umorzeniu tego postępowania, chyba że:

a) postanowienie o umorzeniu postępowania wyjaśniającego zostało wydane w wyniku przestępstwa,

b) postanowienie o umorzeniu postępowania wyjaśniającego zostało wydane na podstawie dowodów, które okazały się fałszywe,

c) po wydaniu postanowienia o umorzeniu postępowania wyjaśniającego wyszły na jaw nowe, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub dowody, nieznane przy wydaniu tego postanowienia - w przypadku ujawnienia takich okoliczności rzecznik dyscypliny jest zobowiązany uchylić postanowienie o umorzeniu postępowania wyjaśniającego, w drodze postanowienia.

wPostanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego powinno zawierać co najmniej:

1) oznaczenie rzecznika dyscypliny wydającego postanowienie;

2) datę wydania postanowienia;

3) wskazanie sprawy oraz kwestii, której postanowienie dotyczy;

4) rozstrzygnięcie z podaniem podstawy prawnej;

5) uzasadnienie;

6) określenie naruszenia dyscypliny finansów publicznych będącego przedmiotem czynności sprawdzających wraz z podaniem czasu jego popełnienia, naruszonego przepisu prawa oraz przepisu ustawy określającego to naruszenie;

7) pouczenie o terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia;

8) wskazanie osoby lub osób, którym jest przekazywane.

wPostanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego doręcza się zawiadamiającemu, któremu służy zażalenie na to postanowienie. Jeżeli przesłanką odmowy wszczęcia postępowania wyjaśniającego było przedawnienie karalności naruszenia dyscypliny finansów publicznych albo uznanie przez rzecznika, że działanie lub zaniechanie stanowiące naruszenie dyscypliny finansów publicznych zostało podjęte wyłącznie w celu ograniczenia skutków zdarzenia losowego lub, że stopień szkodliwość ujawnionego naruszenia dyscypliny finansów publicznych jest dla finansów publicznych znikomy, rzecznik - stosownie do art. 187 ust. 2 ustawy - jest zobowiązany przekazać to postanowienie również głównemu rzecznikowi. W wyniku rozpoznania zażalenia zawiadamiającego na postanowienie rzecznika dyscypliny o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego główny rzecznik może w drodze postanowienia:

1) utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie w całości lub w części;

2) zmienić zaskarżone postanowienie w całości lub w części;

3) uchylić zaskarżone postanowienie w całości lub w części, polecając jednocześnie rzecznikowi dyscypliny wszczęcie postępowania wyjaśniającego lub uzupełnienie czynności sprawdzających, wyznaczając termin na wydanie nowego postanowienia.

wPostanowienia art. 101a nawiązują do treści art. 95 ustawy, określającego obowiązki rzecznika, który otrzymał "informację o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych", kierownika jednostki, której informacja dotyczy, oraz organu sprawującego nadzór nad tą jednostką. Gdy czynności sprawdzające podjęte na polecenie głównego rzecznika nie dały podstaw do wszczęcia postępowania wyjaśniającego, rzecznik przekazuje głównemu rzecznikowi informację o wynikach przeprowadzonych czynności sprawdzających wraz z materiałem z tych czynności. Po analizie zgromadzonego w sprawie materiału główny rzecznik może polecić rzecznikowi uzupełnienie czynności sprawdzających lub wydać postanowienie, na mocy którego poleci rzecznikowi wszczęcie postępowania wyjaśniającego.

wRzecznik doręcza postanowienie o wszczęciu postępowania wyjaśniającego osobie, wobec której postępowanie zostało wszczęte, a osoba ta ma prawo do złożenia, w terminie określonym przez rzecznika (nie krótszym niż 14 dni od dnia doręczenia postanowienia o wszczęciu postępowania wyjaśniającego) wyjaśnień lub wniosków dowodowych na piśmie lub do protokołu. Zgodnie z art. 180 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wezwania, zawiadomienia, zarządzenia, postanowienia lub orzeczenia, od których daty doręczenia biegną terminy, doręcza się przez pocztę jako listy polecone za potwierdzeniem odbioru. Dopiero otrzymane przez rzecznika zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia o wszczęciu postępowania wyjaśniającego jest dowodem na to, że osoba, wobec której zostało wszczęte postępowanie wyjaśniające, zapoznała się ze stawianymi jej zarzutami i równocześnie została pouczona o przysługujących jej uprawnieniach. Niezłożenie wyjaśnień lub wniosków dowodowych (spełniających wymogi z art. 89 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych) w tym terminie uznaje się za odmowę ich złożenia w postępowaniu wyjaśniającym. Oddalenie wniosku dowodowego następuje w formie postanowienia. Rzecznik dyscypliny może oddalić wniosek dowodowy, jeżeli:

1) okoliczność, która ma zostać udowodniona, nie ma znaczenia dla sprawy;

2) okoliczność, której dotyczy wniosek, została już udowodniona zgodnie z twierdzeniem wnioskodawcy;

3) dowód jest nieprzydatny do stwierdzenia danej okoliczności;

4) wniosek dowodowy w sposób oczywisty zmierza do przedłużenia postępowania;

5) dowodu nie da się przeprowadzić.

wPostanowienia art. 103 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nakładają na rzecznika dyscypliny obowiązek sporządzenia protokołu z czynności mających istotne znaczenie dla sprawy oraz reguluje kwestię podpisywania protokołu przez osoby uczestniczące w czynności, z której jest sporządzany protokół. Czynności mające istotne znaczenie dla sprawy to te, których wynik może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia kończącego postępowanie wyjaśniające, a więc wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania wyjaśniającego lub wystąpienie z wnioskiem o ukaranie. Czynnościami mającymi istotne znaczenie dla sprawy, z których rzecznik dyscypliny sporządza protokół, są wyjaśnienia osoby, wobec której wszczęto postępowanie wyjaśniające, oraz zeznania świadka. Rzecznik dyscypliny i odpowiednio osoba, wobec której wszczęto postępowanie wyjaśniające składająca wyjaśnienia do protokołu lub świadek składający zeznania do protokołu podpisują wraz z rzecznikiem protokół z dokonanej czynności. W przypadku odmowy podpisania protokołu przez osobę, wobec której wszczęto postępowanie wyjaśniające, składającą wyjaśnienia do protokołu lub świadka składającego zeznania do protokołu, rzecznik zamieszcza na sporządzanym protokole stosowną adnotację o odmowie jego podpisania przez wyżej wymienione osoby.

wW toku postępowania wyjaśniającego, np. w rezultacie wyjaśnień złożonych przez osobę, wobec której wszczęto postępowanie wyjaśniające, mogą wyjść na jaw nieznane dotąd rzecznikowi okoliczności, które powodują, że naruszenie dyscypliny finansów publicznych określone w postanowieniu o wszczęciu postępowania wyjaśniającego należy zakwalifikować według innego niż wskazany w tym postanowieniu naruszony przepis prawa lub przepis ustawy określający to naruszenie. Wówczas rzecznik, postanowieniem, zmienia postanowienie o wszczęciu postępowania wyjaśniającego w zakresie kwalifikacji prawnej naruszenia. Postanowienie zmieniające postanowienie o wszczęciu postępowania wyjaśniającego powinno zawierać elementy wymagane dla postanowienia o wszczęciu postępowania wyjaśniającego. Przedmiotowe postanowienie rzecznik doręcza osobie, wobec której zostało ono wszczęte. Osobie tej przysługuje ponownie prawo do złożenia, w terminie określonym przez rzecznika dyscypliny, nie krótszym niż 14 dni od dnia doręczenia zmienionego postanowienia o wszczęciu postępowania wyjaśniającego, wyjaśnień lub wniosków dowodowych na piśmie lub do protokołu. Niezłożenie wyjaśnień lub wniosków dowodowych w tym terminie uznaje się za odmowę ich złożenia w postępowaniu wyjaśniającym. Oddalenie wniosku dowodowego przez rzecznika następuje w formie postanowienia.

wRzecznik wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania wyjaśniającego lub występuje z wnioskiem o ukaranie w terminie 120 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, nie wliczając okresów zawieszenia postępowania wyjaśniającego. Jest to termin instrukcyjny, jednak fakt złożenia wniosku o ukaranie po upływie ustawowego terminu bywa podnoszony na rozprawach przed właściwą Komisją Orzekającą i Główną Komisją Orzekającą. Aktualnie ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie przewiduje możliwości wystąpienia przez rzecznika dyscypliny do głównego rzecznika z wnioskiem o przedłużenie tego terminu. W art. 195a ust. 3 ustawy ustawodawca wprowadził natomiast obowiązek przekazywania głównemu rzecznikowi przez rzeczników dyscypliny i ich zastępców informacji o niezakończeniu postępowania wyjaśniającego w terminie określonym w art. 104 ust. 1, ze wskazaniem przyczyn niezakończenia czynności sprawdzających lub postępowania wyjaśniającego oraz przewidywanego terminu ich zakończenia.

wPo wejściu w życie nowelizacji z 19 sierpnia 2011 r. jedynym podmiotem, którego rzecznik dyscypliny informuje o wystąpieniu z wnioskiem o ukaranie, jest zawiadamiający. Do 11 lutego 2012 r. rzecznik dyscypliny był zobowiązany również do informowania o wystąpieniu z wnioskiem o ukaranie obwinionego, czyli osoby, wobec której rzecznik dyscypliny wystąpił z wnioskiem o ukaranie, a w konsekwencji - uwzględniając dyspozycję art. 113 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, obwiniony był informowany o złożeniu wniosku o ukaranie zarówno przez rzecznika dyscypliny, jak również przez przewodniczącego właściwej komisji orzekającej.

wWydając postanowienie o umorzeniu postępowania wyjaśniającego, rzecznik uwzględnia przesłanki z art. 78 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, będące także podstawą odmowy wszczęcia postępowania wyjaśniającego. Taka sytuacja zachodzi, jeżeli spełnienie tych przesłanek jest możliwe do ustalenia w efekcie ujawnienia w postępowaniu wyjaśniającym nowych okoliczności, nieznanych rzecznikowi dyscypliny w dacie wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wyjaśniającego, w tym faktów wskazanych w wyjaśnieniach złożonych przez osobę, wobec której wszczęto postępowanie wyjaśniające. W szczególności dopiero po zapoznaniu się z wyjaśnieniami złożonymi przez osobę, wobec której wszczęto postępowanie wyjaśniające, rzecznik może uznać, iż zachodzi przesłanka z art. 19 ust. 2 ustawy - wyłączająca odpowiedzialność danej osoby - a mianowicie, że osobie, wobec której wszczęto postępowanie wyjaśniające, nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych.

wRzecznik, dokonując oceny dowodów zgromadzonych podczas postępowania wyjaśniającego, powinien kierować się zasadą domniemania niewinności wyrażoną w art. 76 ust. 1 oraz zasadą z art. 76 ust. 3 ustawy, zgodnie z którą niedające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść obwinionego.

wRzecznik nie może wydać postanowienia o umorzeniu postępowania wyjaśniającego, lecz musi złożyć wniosek o ukaranie osoby, wobec której wszczęto postępowanie wyjaśniające, jeżeli:

1) osoba, wobec której wszczęto postępowanie wyjaśniające, nie skorzystała z prawa do złożenia wyjaśnień, a tym samym nie pojawiły się nowe okoliczności, które rzecznik dyscypliny mógłby uwzględnić, umarzając postępowanie wyjaśniające;

2) uwzględniając wszystkie okoliczności, w tym wyjaśnienia złożone przez osobę, wobec której wszczęto postępowanie wyjaśniające, rzecznik dyscypliny uzna, iż osobie tej można przypisać winę, a stopień szkodliwości zarzucanego czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest dla finansów publicznych wyższy niż znikomy;

3) pomiędzy rzecznikiem dyscypliny a osobą, wobec której wszczęto postępowanie wyjaśniające, zachodzi spór co do istoty sprawy, to jest osoba ta w swoich wyjaśnieniach nie zgadza się z zarzutem postawionym w postanowieniu o wszczęciu postępowania wyjaśniającego, lub nie podważając ustaleń faktycznych stwierdza, iż ujawniona nieprawidłowość nie stanowi równocześnie naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

wNależy w tym miejscu zwrócić uwagę, iż rzecznik dyscypliny, wydając na podstawie art. 78 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy postanowienie o umorzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych ze względu na znikomy stopień szkodliwości zarzucanego czynu dla finansów publicznych, przesądza równocześnie, iż czyn stanowiący naruszenie dyscypliny finansów publicznych faktycznie miał miejsce, a tym samym naruszone zostały odpowiednie przepisy prawa materialnego - jedynie w sytuacji, gdy osoba, wobec której wszczęto postępowanie wyjaśniające, zgadza się z tym.

wPostanowienie o umorzeniu postępowania wyjaśniającego powinno zawierać co najmniej:

1) oznaczenie rzecznika dyscypliny wydającego postanowienie;

2) datę wydania postanowienia;

3) imię, nazwisko, adres zamieszkania osoby, wobec której wszczęto postępowanie wyjaśniające, oraz zajmowane przez nią stanowisko w czasie popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych;

4) wskazanie sprawy oraz kwestii, której postanowienie dotyczy;

5) określenie naruszenia dyscypliny finansów publicznych będącego przedmiotem postępowania wyjaśniającego, wraz z podaniem czasu jego popełnienia, naruszonego przepisu prawa oraz przepisu ustawy określającego to naruszenie;

6) rozstrzygnięcie z podaniem podstawy prawnej;

7) uzasadnienie;

8) pouczenie o terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia;

9) wskazanie osoby lub osób, którym jest przekazywane.

wUstawodawca przewidział sytuację, w której postępowanie wyjaśniające zakończy się w różny sposób w stosunku do osób objętych postanowieniem o jego wszczęciu. Jeżeli więc rzecznik w wyniku postępowania wyjaśniającego postawił zarzuty tylko niektórym osobom, wobec których wszczął postępowanie wyjaśniające, to w stosunku do pozostałych jest zobowiązany wydać postanowienie o umorzeniu postępowania wyjaśniającego. Z tym że należy mieć na uwadze zasady wyłączenia spraw do odrębnego postępowania. Zgodnie z art. 79 ust. 2 ma to miejsce, jeżeli okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania dotyczą jednej ze spraw rozpoznawanych łącznie lub jednej z osób, które popełniły naruszenie dyscypliny finansów publicznych, albo jeżeli ujawnią się inne okoliczności uniemożliwiające łączne rozpoznanie sprawy.

wPostanowienie o umorzeniu postępowania wyjaśniającego doręcza się zawiadamiającemu oraz - z wyłączeniem postanowienia wydanego na podstawie art. 78 ust. 1 pkt 4 (chodzi o sytuację, gdy osoba, wobec której wszczęto postępowanie wyjaśniające, zmarła) - osobie, wobec której było ono wszczęte. Osobie tej i zawiadamiającemu służy zażalenie na postanowienie o umorzeniu postępowania. Obowiązek przekazania postanowienia o umorzeniu postępowania wyjaśniającego zawiadamiającemu oraz uprawnienie zawiadamiającego do wniesienia zażalenia na to postanowienie wprowadziła nowelizacja z 19 sierpnia 2011 r. Do 11 lutego 2012 r. zawiadamiający nie był informowany o umorzeniu postępowania wyjaśniającego wobec osoby, w stosunku do której rzecznik wszczął postępowanie wyjaśniające.

w Jeżeli przesłanką wydania postanowienia o umorzeniu postępowania wyjaśniającego było przedawnienie karalności naruszenia dyscypliny finansów publicznych albo uznanie przez rzecznika dyscypliny, że działanie lub zaniechanie stanowiące naruszenie dyscypliny finansów publicznych zostało podjęte wyłącznie w celu ograniczenia skutków zdarzenia losowego oraz że stopień szkodliwości ujawnionego naruszenia dyscypliny finansów publicznych jest dla finansów publicznych znikomy - rzecznik przekazuje to postanowienie głównemu rzecznikowi.

wW wyniku rozpoznania zażalenia złożonego przez zawiadamiającego lub osobę, wobec której postępowanie wyjaśniające było wszczęte, główny rzecznik, w drodze postanowienia:

1) utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie w całości lub w części;

2) zmienia zaskarżone postanowienie w całości lub w części;

3) uchyla zaskarżone postanowienie w całości lub w części, polecając jednocześnie rzecznikowi dyscypliny:

a) wystąpić z wnioskiem o ukaranie albo

b) uzupełnić postępowanie wyjaśniające, wyznaczając termin wystąpienia z wnioskiem o ukaranie albo wydania nowego postanowienia.

wGłówny rzecznik jest zobowiązany, niezależnie od tego, kto złożył zażalenie na postanowienie rzecznika o umorzeniu postępowania wyjaśniającego, doręczyć wydane przez siebie postanowienie zarówno zawiadamiającemu, jak również osobie, wobec której umorzono postępowanie wyjaśniające. Na postanowienie głównego rzecznika kończące postępowanie osobom tym służy zażalenie do Głównej Komisji Orzekającej. W wyniku rozpoznania zażalenia Główna Komisja Orzekająca, w drodze postanowienia:

1) utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie głównego rzecznika albo

2) uchyla zaskarżone postanowienie głównego rzecznika i postanowienie rzecznika dyscypliny w całości lub w części i przekazuje sprawę rzecznikowi dyscypliny. Wskazania Głównej Komisji Orzekającej co do dalszego postępowania są wiążące dla rzecznika, któremu sprawę przekazano.

wW art. 109 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ustawodawca przesądził jednoznacznie, iż jedynym podmiotem uprawnionym do występowania z wnioskiem o ukaranie jest rzecznik dyscypliny. Jak już wcześniej wspomniano w zakresie sprawowanej funkcji główny rzecznik, rzecznik dyscypliny i ich zastępcy działają na rzecz finansów publicznych oraz reprezentują w prowadzonym postępowaniu (w tym w postępowaniu przed komisją orzekającą) interesy Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych jednostek sektora finansów publicznych. Nowelizacja z 19 sierpnia 2011 r. odebrała 11 lutego 2012 r. dotychczasowe kompetencje w zakresie możliwości występowania z wnioskiem o ukaranie, przysługujące Najwyższej Izbie Kontroli, prezesowi Urzędu Zamówień Publicznych i prezesom regionalnych izb obrachunkowych. Występowanie z wnioskiem o ukaranie przez te podmioty było bowiem w dotychczasowej praktyce zjawiskiem marginalnym, z drugiej strony to właśnie prezes Urzędu Zamówień Publicznych i prezesi regionalnych izb obrachunkowych byli autorami większości składanych do rzecznika zawiadomień o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych.

wArtykuł 110 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w brzmieniu ustalonym po nowelizacji z 19 sierpnia 2011 r. ustala elementy obligatoryjne i elementy fakultatywne wniosku o ukaranie oraz dokumenty załączane do wniosku o ukaranie. Wniosek o ukaranie, który nie zawiera elementów obligatoryjnych oraz dołączonych wymaganych dokumentów, przewodniczący komisji orzekającej zwraca w ciągu 14 dni od dnia jego otrzymania rzecznikowi dyscypliny, który z nim wystąpił celem uzupełnienia.

wDo obligatoryjnych elementów wniosku o ukaranie zaliczamy:

1) oznaczenie organu oraz osoby występującej z wnioskiem o ukaranie;

2) imię, nazwisko, adres zamieszkania obwinionego;

3) wskazanie miejsca zatrudnienia, adresu pracodawcy i stanowiska zajmowanego przez obwinionego w czasie popełnienia zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych;

4) określenie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych wraz ze wskazaniem sposobu i czasu jego popełnienia, naruszonego przepisu prawa oraz przepisu ustawy określającego to naruszenie;

5) wskazanie okoliczności, w jakich doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, a także jeżeli nastąpiło uszczuplenie środków publicznych, przekroczenie upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych, do zaciągnięcia zobowiązań lub niewykonanie zobowiązań albo zapłata odsetek, kar lub opłat - określenie ich wysokości;

6) wskazanie dowodów;

7) informację, czy obwiniony przed popełnieniem zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych był karany za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (zaświadczenie z rejestru ukaranych prowadzonego przez Główną Komisję Orzekającą);

8) określenie, jakiej kary domaga się oskarżyciel;

9) uzasadnienie oparte na wynikach postępowania wyjaśniającego.

wDo wniosku o ukaranie dołącza się obligatoryjnie postanowienie o wszczęciu postępowania wyjaśniającego, a także zebrany materiał dowodowy oraz dowody i wyjaśnienia przedstawione przez obwinionego na swoją obronę lub informację o odmowie ich złożenia.

wDo wniosku o ukaranie dołącza się w miarę możliwości (fakultatywnie), także:

1) zaświadczenie o wysokości wynagrodzenia, obliczonego jak za urlop wypoczynkowy, otrzymywanego przez obwinionego w czasie popełnienia zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych oraz nazwę i adres aktualnego pracodawcy tej osoby;

2) opinię przełożonych o sposobie wywiązywania się obwinionego z obowiązków służbowych. Fakultatywność dołączania do wniosku o ukaranie wyżej wymienionych dokumentów, nie zwalnia rzecznika z obowiązku podjęcia starań w celu ich pozyskania.

wJakkolwiek ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie narzuca rzecznikowi dyscypliny kryteriów, którymi powinien kierować się, proponując daną karę z katalogu zawartego w art. 31 ust. 1 ustawy, to logiczne wydaje się, aby pomocniczo uwzględniać regulacje w zakresie wymiaru kary, wprowadzone w artykułach 33 - 35 wyżej wymienionej ustawy, które musi uwzględniać komisja orzekająca, a mianowicie:

1) proponować karę według swojego uznania, w granicach określonych w ustawie, uwzględniając stopień szkodliwości dla finansów publicznych naruszenia dyscypliny finansów publicznych, stopień winy, a także cele kary w zakresie społecznego oddziaływania oraz cele zapobiegawcze i dyscyplinujące, które ma osiągnąć w stosunku do obwinionego;

2) proponując karę za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wywołujące skutki finansowe, brać pod uwagę również relację wysokości skutku finansowego do:

a) wysokości kwoty wydatków albo kosztów określonej w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych lub

b) wysokości kwoty środków publicznych przekazanych do wykorzystania lub dysponowania w roku budżetowym podmiotowi niezaliczanemu do sektora finansów publicznych;

3) uwzględniać motywy i sposób działania, okoliczności działania lub zaniechania, jak również właściwości, warunki osobiste obwinionego, jej doświadczenie zawodowe, sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz zachowanie po naruszeniu dyscypliny finansów publicznych;

4) proponować karę upomnienia, w szczególności w przypadku gdy stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie jest znaczny;

5) proponować karę pieniężną albo karę nagany w przypadku naruszenia dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znaczny, w szczególności jeżeli wskutek naruszenia:

a) nie została wpłacona lub zwrócona należność Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych w znacznej wysokości;

b) bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia zaciągnięto zobowiązanie lub dokonano wydatku w znacznej wysokości;

c) zapłacono ze środków publicznych odsetki, kary lub opłaty albo oprocentowanie w znacznej wysokości;

d) udzielono zamówienia publicznego z istotnym naruszeniem zasady uczciwej konkurencji lub zasady równego traktowania wykonawców;

6) proponować karę zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi w przypadku rażącego naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub ponownego ukarania za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

wPostępowanie przed komisją orzekającą rozpoczyna się od zbadania właściwości komisji do rozpoznania sprawy objętej wniesionym wnioskiem o ukaranie. Zgodnie z art. 111 ust. 1 ustawy, komisje badają swoją właściwość z urzędu. Ustawa określa właściwość poszczególnych komisji w art. 47-51. Ustawodawca w przepisie zawarł sformułowanie: "komisje orzekające". Zasadne wydaje się wskazanie podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie czynności badania właściwości. W tym celu należy odwołać się do przepisu zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z 5 lipca 2005 r. w sprawie działania organów orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz organów właściwych do wypełniania funkcji oskarżyciela (Dz.U. z 2005 r. nr 136, poz. 1143). W par. 3 przewidziano, że "Przewodniczący komisji orzekającej w przypadku stwierdzenia niewłaściwości komisji, także po rozpoczęciu posiedzenia lub rozprawy do czasu otwarcia postępowania dowodowego, zarządza przekazanie wniosku o ukaranie do właściwej komisji orzekającej, o czym informuje występującego z wnioskiem o ukaranie." Jest to doprecyzowanie normy zawartej w art. 175 ust. 1 ustawy, przewidującej, że pismo wniesione do niewłaściwego organu ma być niezwłocznie przekazane przez ten organ organowi właściwemu w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Z powyższego można wnioskować, że czynności badania i stwierdzenia właściwości komisji dokonuje przewodniczący komisji orzekającej i w wypadku stwierdzenia braku właściwości komisji zarządza na podstawie par. 3 rozporządzenia i art. 175 ustawy przekazanie wniosku o ukaranie.

wUstawodawca przewidział też możliwość, że podstawa stwierdzenia danej komisji za niewłaściwą może ujawnić się dopiero po rozpoczęciu posiedzenia lub rozprawy. Z art. 111 ust. 2 ustawy, jak i par. 3 rozporządzenia wynika granica czasowa umożliwiającą stwierdzenie niewłaściwości w takim przypadku. Może to nastąpić nie później niż do otwarcia postępowania dowodowego.

wUstawodawca użył sformułowania "otwarcie postępowania dowodowego" wyłącznie w tym przepisie. Należałoby zatem ustalić, w jakim momencie rozprawy lub posiedzenia następuje otwarcie postępowania dowodowego.

wW wypadku rozprawy można przyjąć, że skoro zgodnie z art. 127 ust. 3 ustawy: "Po wysłuchaniu obwinionego przewodniczący składu orzekającego zarządza przeprowadzenie postępowania dowodowego" to będzie to właśnie moment wskazany jako otwarcie postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego powinno objąć ujawnienie wszystkich dowodów dołączonych przez rzecznika do wniosku o ukaranie, zawnioskowanych przez strony postępowania, obrońcę, a także takich, które znalazły się w aktach sprawy z uwagi na uznanie przez skład orzekający, że istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego z urzędu.

wPosiedzenie jest niejawne i odbywa się bez udziału stron (art. 116 ust. 2 ustawy). Komisja orzekająca podejmuje rozstrzygnięcie na podstawie materiału dowodowego dołączonego do wniosku o ukaranie lub zebranego w toku prowadzonego postępowania. Poprzez zastosowanie analogii można chyba wskazać, że granicą stwierdzenia niewłaściwości komisji w takim przypadku będzie moment rozpoczęcia badania materiału dowodowego.

wDo dnia nowelizacji dokonanej ustawą z 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz niektórych innych ustaw na podstawie art. 157 ust. 1 pkt 2 ustawy, orzekanie komisji niewłaściwej w sprawie stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieważności prawomocnych postanowień i orzeczeń, obecnie przepis ten został uchylony.

wZ art. 44 ust. 1 ustawy wynika ogólna kompetencja przewodniczącego komisji orzekającej do kierowania pracami komisji oraz czuwania nad sprawnym przebiegiem postępowania. W tym celu przewodniczący ma wydawać postanowienia i zarządzenia oraz podejmować inne czynności określone w ustawie.

wSprecyzowanie, jakie konkretne czynności mają być podjęte przez przewodniczącego komisji orzekającej wynika nie tylko z treści poszczególnych artykułów ustawy, ale także z przepisów rozporządzenia.

wPo uznaniu komisji za właściwą przewodniczący komisji orzekającej, na podstawie art. 112 ust. 1 ustawy dokonuje wstępnej kontroli wniosku o ukaranie. Powinna to być kontrola formalna wniosku, polegająca na zbadaniu, czy złożony wniosek o ukaranie spełnia wymogi wskazane w art. 110 ust. 1 i 2 ustawy. Taka weryfikacja sprowadza się do zbadania, czy wniosek zawiera następujące obligatoryjne elementy:

1) oznaczenie organu oraz osoby występującej z wnioskiem o ukaranie;

2) imię, nazwisko, adres zamieszkania obwinionego;

3) wskazanie miejsca zatrudnienia, adresu pracodawcy i stanowiska zajmowanego przez obwinionego w czasie popełnienia zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych;

4) określenie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych wraz ze wskazaniem sposobu i czasu jego popełnienia, naruszonego przepisu prawa oraz przepisu ustawy określającego to naruszenie;

5) wskazanie okoliczności, w jakich doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, a także jeżeli nastąpiło uszczuplenie środków publicznych, przekroczenie upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych, do zaciągnięcia zobowiązań lub niewykonanie zobowiązań albo zapłata odsetek, kar lub opłat - określenie ich wysokości;

6) wskazanie dowodów;

7) informację, czy obwiniony przed popełnieniem zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych był karany za naruszenie dyscypliny finansów publicznych;

8) określenie, jakiej kary domaga się oskarżyciel;

9) uzasadnienie, oparte na wynikach postępowania wyjaśniającego.

wOprócz dokonania weryfikacji wniosku o ukaranie według wskazanych powyżej kryteriów przewodniczący komisji powinien dokonać kontroli, czy do wniosku o ukaranie dołączono postanowienie o wszczęciu postępowania wyjaśniającego, zebrany materiał dowodowy oraz dowody i wyjaśnienia przedstawione przez obwinionego na swoją obronę lub informację o odmowie ich złożenia (art. 110 ust. 2 ustawy). Wydaje się, że czynność taka powinna polegać na sprawdzeniu, czy wymienione wyżej dokumenty zostały złożone wraz z wnioskiem o ukaranie, nie jest to natomiast moment na ustalanie, czy zawarte we wniosku dane zgadzają się z dokumentami.

wPodmiot wnoszący wniosek o ukaranie jest zobligowany do przekazania w załączeniu dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Mogą to być więc takie dokumenty, które były dołączone do zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, ale także uzyskane podczas prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

wW wypadku gdy obwiniony w toku postępowania wyjaśniającego nie skorzystał z prawa do złożenia wyjaśnień, wniosek o ukaranie obligatoryjnie powinien zawierać "informację o odmowie ich złożenia" (art. 110 ust. 2 ustawy).

wW art. 110 ust. 3 ustawy ustawodawca wymienił dodatkowe dokumenty, które podmiot składający wniosek dołącza "w miarę możliwości", są to:

- zaświadczenie o wysokości wynagrodzenia obliczonego jak za urlop wypoczynkowy, otrzymywanego przez obwinionego w czasie popełnienia zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych,

- nazwę i adres aktualnego pracodawcy osoby wskazanej we wniosku o ukaranie,

- opinię przełożonych o sposobie wywiązywania się obwinionego z obowiązków służbowych.

wDokumenty te mogą być potrzebne, gdyż:

- zaświadczenie o wysokości wynagrodzenia może być potrzebne dla ustalenia wysokości orzeczonej kary pieniężnej,

- nazwa i adres aktualnego pracodawcy może być istotna ze względu na ewentualność przekazania prawomocnego orzeczenia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych kierownikowi jednostki, w której zatrudniony jest obwiniony (art. 153 ust. 1 pkt 2 ustawy), a także ze względu na to, że zgodnie z art. 168 ust. 1 ustawy należności z tytułu kar pieniężnych i kosztów postępowania egzekwuje się w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na mocy art. 19 par. 3 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) przewodniczący organu orzekającego w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w pierwszej instancji jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę ukaranego, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu kar pieniężnych i kosztów postępowania orzeczonych w tych sprawach,

- opinia przełożonych jest jednym z elementów branych pod uwagę przy wymierzaniu kary, gdyż zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy: "wymierzając karę, organ orzekający uwzględnia motywy i sposób działania, okoliczności działania lub zaniechania, jak również właściwości, warunki osobiste osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jej doświadczenie zawodowe, sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz zachowanie po naruszeniu dyscypliny finansów publicznych." "Ustawodawcy zależy wyłącznie na przedłożeniu opinii o wykonywaniu obowiązków służbowych i to w okresie przed popełnieniem czynu zabronionego" wynika z orzeczenia GKO z 1 kwietnia 2004 r., DF/GKO/Odw.12/14-16/2004/200, Lex nr 141896 za lipiec 2008.

wKontrola złożonego wniosku o ukaranie ma na celu niedopuszczenie do prowadzenia postępowania na podstawie wadliwego wniosku. "Komisje orzekające nie zostały powołane do poprawiania wniosków o ukaranie, nie mogą też w żadnym zakresie ich modyfikować. Orzeczenie zaś musi swoim zakresem przedmiotowym obejmować wszystkie zarzucane obwinionemu we wniosku o ukaranie czyny. Skoro rzecznik formułuje zarzuty w wadliwy sposób, to negatywne konsekwencje tego stanu rzeczy obciążają tylko rzecznika" (orzeczenie GKO z 12 października 2006 r. DF/GKO-4900-68/85-86/06/2058).

wW przypadku uznania, że wniosek o ukaranie nie odpowiada wymienionym w ustawie warunkom, wynikającym z art. 110 ustawy, przewodniczący komisji orzekającej w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania wydaje zarządzenie o zwrocie wniosku do uzupełnienia. W zarządzeniu należy wskazać:

- braki wniosku,

- określić termin do ich usunięcia, nie krótszy niż 30 dni.

wTermin do usunięcia braków we wniosku może zostać przedłużony przez przewodniczącego komisji orzekającej, w sytuacji gdy rzecznik dyscypliny finansów publicznych złoży uzasadniony wniosek o przedłużenie terminu. Wtedy przewodniczący zarządza przedłużenie terminu "na czas oznaczony, niezbędny do uzupełnienia wniosku" (art. 112 ust. 5 ustawy).

wNa zarządzenie o zwrocie wniosku o ukaranie przysługuje zażalenie do przewodniczącego Głównej Komisji Orzekającej za pośrednictwem przewodniczącego, który wydał zażalenie. Można je wnieść w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia. W wyniku rozpoznania zażalenia przewodniczący Głównej Komisji Orzekającej, w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia wydaje zarządzenie:

- uchylające zarządzenie przewodniczącego I instancji w całości,

- uchylające zarządzenie przewodniczącego I instancji w części,

- utrzymujące w mocy zarządzenie przewodniczącego I instancji.

wW art. 113 zostały uregulowane czynności przewodniczącego komisji orzekającej będące konsekwencją uznania wniosku o ukaranie za odpowiadający warunkom ustawowym:

1) zarządzenie doręczenia wniosku obwinionemu;

2) skierowanie wniosku do rozpoznania na posiedzeniu albo rozprawie;

3) wyznaczenie terminu posiedzenia lub rozprawy i składu orzekającego.

wPrzewodniczący komisji orzekającej w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku wydaje zarządzenie o doręczeniu odpisu wniosku obwinionemu (art. 113 ust. 1 ustawy). W zarządzeniu takim należy wskazać miejsce i czas, w którym akta sprawy są udostępnione do wglądu obwinionemu lub jego obrońcy, a także pouczyć o prawie składania wniosków dowodowych. Ustawodawca określił termin, w jakim zarządzenie ma być przekazane stronom postępowania, tj. 7 dni od dnia jego wydania (art. 113 ust. 3 ustawy).

wDołączony odpis wniosku o ukaranie ma umożliwić obwinionemu pełne zapoznanie się z postawionymi mu zarzutami. "Obowiązek przekazania obwinionemu kopii wniosku o ukaranie powinien umożliwić zapoznanie się z pełną treścią wniosku o ukaranie, tzw. wszystkimi jego elementami określonymi przez prawo" (orzeczenie GKO z 5 kwietnia 2001 r., DF/GKO/Odw.- 322/534/2000, Lex nr 51549).

wW wydanym zarządzeniu o doręczeniu odpisu wniosku o ukaranie należy wskazać czas i miejsce, w którym akta sprawy są udostępniane do wglądu obwinionemu lub jego obrońcy. Istotne jest, że akta są udostępniane tylko w siedzibie komisji (par. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 lipca 2005 r. w sprawie działania organów orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz organów właściwych do wypełniania funkcji oskarżyciela (Dz.U. z 2005 r. nr 136, poz. 1143). Pismo skierowane do obwinionego (osoby, wobec której oskarżyciel wystąpił z wnioskiem o ukaranie za naruszenie dyscypliny finansów publicznych) ma też zawierać pouczenie o prawie składania wniosków dowodowych. Wszystkie te informacje mają ułatwić obwinionemu i jego obrońcy skorzystanie z przysługującego prawa do obrony ustanowionego w art. 74 ustawy.

wPrzewodniczący kieruje wniosek do rozpoznania na posiedzeniu lub rozprawie, a także wyznacza terminy oraz skład orzekający.

wPrzesłankę do skierowania wniosku do rozpoznania na posiedzeniu stanowi stwierdzenie okoliczności wskazanych w art. 78 ust. 1 pkt 3-8 ustawy:

- nastąpiło przedawnienie karalności,

- obwiniony zmarł,

- obwiniony na mocy przepisów szczególnych nie podlega orzecznictwu w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych,

- w sprawie o ten sam czyn, popełniony przez tego samego obwinionego, zostało wydane prawomocne postanowienie lub orzeczenie komisji orzekającej albo w tej samej sprawie przeciwko temu samemu obwinionemu toczy się przed komisją orzekającą wcześniej wszczęte postępowanie,

- zachodzi okoliczność o której mowa w art. 27 ust. 1 lub art. 28 ust. 1,

- zachodzi inna okoliczność wykluczająca z mocy ustawy orzekanie w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

wZ powyższego wynika, że w sytuacji gdy w dacie wydawania zarządzenia o doręczeniu odpisu wniosku o ukaranie przewodniczący nie stwierdzi wskazanych wyżej przesłanek do skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu, sprawa zostaje skierowana do rozpoznania na rozprawie.

wO zarządzeniu przewodniczącego komisji orzekającej o wyznaczeniu terminu rozprawy i składu orzekającego jest mowa w dwóch przepisach - art. 113 ust. 1 ustawy i art. 118 ustawy. Wskazane zostały dwa różne terminy, w których zarządzenia mają zostać wydane. I tak w art. 113 ustawy określono, że jest to termin czternastodniowy - od dnia otrzymania wniosku, natomiast w art. 118 ustawy określono, że zarządzenie o wyznaczeniu terminu rozprawy i składu orzekającego należy wydać w terminie trzydziestu dni od dnia wydania zarządzenia o doręczeniu odpisu wniosku o ukaranie lub od dnia wydania postanowienia o skierowaniu sprawy na rozprawę (gdy na posiedzeniu komisja uzna, że nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania).

wZa niedochowanie wskazanych terminów nie przewidziano żadnych konsekwencji. Obydwa terminy mają charakter instrukcyjny, a ich wprowadzenie ma zapobiegać nieuzasadnionemu przedłużaniu postępowania. "W ocenie GKO, zarówno rzecznik dyscypliny, jak i organy orzekające, obowiązane są do działania w sposób sprawny i jak najmniej uciążliwy dla obwinionego i w taki sposób, aby uczestnicy postępowania nie ponieśli dodatkowych konsekwencji przedłużającego się postępowania (orzeczenie GKO z 7 listopada 2002r., DF/GKO/Odw.-88/119/220, Lex nr 80012).

wPonadto wydaje się zasadne przyjęcie, że gdy wniosek zwrócony był przez przewodniczącego komisji orzekającej do uzupełnienia - termin do wydania odpowiedniego zarządzenia będzie biegł od dnia wpływu uzupełnionego wniosku o ukaranie.

wZgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy komisja orzeka na rozprawie lub posiedzeniu w składzie trzech osób. W zarządzeniu przewodniczący komisji określa trzy osoby uprawnione do rozpoznania danej sprawy. Uprawnione, nie tylko z tytułu wchodzenia w skład danej komisji orzekającej, lecz na mocy zarządzenia o wyznaczeniu składu orzekającego, uprawnione do orzekania w konkretnej sprawie. Takie uprawnienie do orzekania w konkretnej sprawie powstaje, gdy poszczególne osoby składu orzekającego:

- zostaną wskazane z imienia i nazwiska,

- zostanie określone, który z członków jaką będzie pełnił funkcję w rozpoznaniu konkretnej sprawy.

wWyznaczając skład orzekający i wskazując rolę poszczególnych członków składu w postępowaniu, przewodniczący komisji orzekającej uwzględnia wskazane w par. 4 rozporządzenia:

- posiadaną przez członków komisji wiedzę,

- doświadczenie przydatne do rozpoznawania danego rodzaju spraw,

- obciążenie sprawami rozpatrywanymi przez komisję,

- wnioski o wyłączenie członków komisji z udziału w rozpoznawaniu sprawy - w wypadku zgłoszenia wniosku o wyłączenie członka komisji orzekającej przed rozprawą lub posiedzeniem - przewodniczący komisji orzekającej zmienia zarządzenie o wyznaczeniu terminu rozprawy i składu orzekającego (par. 5 ust. 1 rozporządzenia).

wUwzględniając powyższe, przewodniczący komisji orzekającej:

- wskazuje przewodniczącego składu orzekającego,

- wskazuje osobę obowiązaną do sporządzenia uzasadnienia orzeczenia lub postanowienia,

- w przypadku skierowania sprawy na posiedzenie - wskazuje osobę obowiązaną do przedstawienia omówienia wniosku o ukaranie, okoliczności faktycznych sprawy i dotychczasowego przebiegu postępowania.

wNależy podkreślić, że orzekanie przez osobę, która nie została wskazana przez przewodniczącego w zarządzeniu o wyznaczeniu składu orzekającego, jest przesłanką stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 157 ust. 1 pkt 1 ustawy w wydaniu postanowienia lub orzeczenia może brać udział tylko osoba uprawniona lub niepodlegająca wyłączeniu. "Orzekanie w danej sprawie przez osobę wchodzącą w skład komisji orzekającej możliwe jest tylko wtedy, gdy osoba ta będzie przewodniczyła składowi orzekającemu, czy też będzie członkiem rozpoznającym daną sprawę. Wraz z wyznaczeniem danej osoby do składu orzekającego nabywa ona uprawnienie do rozpoznania danej sprawy. Takiego uprawnienia nie mają natomiast osoby, które aczkolwiek pozostają członkami komisji, to nie zostały wyznaczone do rozpoznania tej konkretnej sprawy" (orzeczenie GKO z 30 września 2002r., DF/GKO/Odw.-94/126-RN-29/2002, Lex nr 79999).

wPrzepisy przewidują możliwość dokonania zmiany składu orzekającego. "Przewodniczący komisji orzekającej zmienia skład orzekający lub termin rozprawy lub posiedzenia w przypadku niemożności udziału wyznaczonego członka składu orzekającego" (wynika to z par. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 lipca 2005 r. w sprawie działania organów orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz organów właściwych do wypełniania funkcji oskarżyciela - Dz.U. z 2005 r. nr 136, poz. 1143). Powinno to nastąpić w formie zarządzenia zmieniającego wydane wcześniej zarządzenia o wyznaczeniu terminu rozprawy i składu orzekającego. Potwierdziła to w orzeczeniu Główna Komisja Orzekająca: "...w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się zarządzenie nr 34/02 przewodniczącego komisji orzekającej I instancji wyznaczające skład orzekający do rozpoznania tej konkretnej sprawy. Tymczasem zaskarżone orzeczenie zostało wydane w innym składzie, a w aktach sprawy nie ma dokumentu, z którego wynikałoby, że przewodniczący komisji orzekającej I instancji zmienił zarządzenie nr 34/02. W konkluzji należy więc dojść do wniosku, że w wydaniu zaskarżonego orzeczenia wzięła udział nieuprawniona osoba. (...) Orzeczenie jest nieważne z mocy prawa, jeżeli w wydaniu brała udział osoba nieuprawniona. Za taką osobę należy uznać osobę niewyznaczoną przez przewodniczącego komisji I instancji do orzekania w danej sprawie" (orzeczenie GKO z 30 września 2002 r., DF/GKO/Odw.-94/126-RN-29/2002, Lex nr 79999).

wNależy podkreślić, że zarządzona zmiana dotyczy całego dalszego postępowania w danej sprawie, nie może to być zmiana składu tylko w konkretnym dniu. "Przepis nie przewiduje więc możliwości wyznaczenia składu komisji nie do rozpoznania sprawy lecz do działania w określonym dniu". (orzeczenie GKO DF/GKO/Odw.1/1-2/2001).

wUstawodawca wskazał również sytuacje, w których członek komisji orzekającej podlega wyłączeniu od udziału w rozpoznawaniu sprawy. Może to nastąpić z urzędu lub na wniosek. Przesłanki wyłączenia wskazane w art. 83 ust. 1 ustawy dotyczą wyłączenia członka komisji od udziału w rozpoznawaniu sprawy z urzędu. Są to sytuacje, gdy:

- sprawa dotyczy go bezpośrednio, jego małżonka, krewnego lub powinowatego w linii prostej albo osoby pozostającej z nim w stosunku przysposobienia;

- brał udział w wydaniu postanowienia lub orzeczenia uchylonego albo uznanego za nieważne z mocy prawa;

- brał udział w rozpoznawaniu sprawy w niższej instancji;

- występował w sprawie w charakterze świadka lub oskarżyciela.

wWyłączenie na wniosek złożony przez członka, oskarżyciela, obwinionego lub jego obrońcę ma miejsce wtedy, jeżeli zachodzi stosunek tego rodzaju, że może budzić wątpliwości co do jego bezstronności.

wW razie zaistnienia takich sytuacji przed rozprawą lub posiedzeniem przewodniczący komisji orzekającej zmienia zarządzenie o wyznaczeniu składu orzekającego i terminu rozprawy. Natomiast gdy chodzi o wniosek o wyłączenie od udziału w rozpoznawaniu sprawy zgłoszony na rozprawie, przewodniczący składu orzekającego odracza rozprawę (par. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 lipca 2005 r. w sprawie działania organów orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz organów właściwych do wypełniania funkcji oskarżyciela (Dz.U. z 2005 r. nr 136, poz. 1143), a następnie przewodniczący komisji orzekającej wydaje zarządzenie o zmianie składu orzekającego.

wMoże mieć miejsce także sytuacja, że z powodu wyłączenia członków komisji orzekającej rozpoznanie sprawy w danej komisji orzekającej nie jest możliwe. W takim przypadku, zgodnie z par. 6 rozporządzenia, przewodniczący komisji orzekającej powiadamia o tym niezwłocznie przewodniczącego Głównej Komisji Orzekającej.

wW nawiązaniu do art. 119 i art. 120 ustawy zauważyć należy jeszcze jedną sytuację, która powoduje konieczność zarządzenia zmiany składu orzekającego. W przypadku wyłączenia jawności rozprawy ze względu na bezpieczeństwo państwa lub ochronę informacji niejawnych do składu orzekającego wyznacza się osoby posiadające poświadczenia, wymagane odrębnymi przepisami, upoważniające do dostępu do informacji niejawnych.

wOstatnią nowelizacją do ustawy wprowadzony został zapis określający kolejne uprawnienia przewodniczącego komisji orzekającej. Tak więc, jeżeli w toku postępowania poza rozprawą lub posiedzeniem zostaną ujawnione określone okoliczności uzasadniające takie rozstrzygnięcie, przewodniczący komisji orzekającej rozstrzyga:

- wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania (art. 113a ust. 1 ustawy),

- wydając postanowienie o podjęciu postępowania (art. 113a ust. 1 ustawy),

- wydając zarządzenie o wyłączeniu sprawy do odrębnego rozpoznania (art. 113a ust. 1 ustawy),

- wydając zarządzenie o łącznym rozpoznaniu spraw (art. 113a ust. 2 ustawy).

wW przypadku zawieszenia i podjęcia postępowania należy odnieść się przede wszystkim do art. 78 a ust. 1, w którym wskazano obowiązek zawieszenia postępowania "w przypadku wystąpienia długotrwałej przeszkody uniemożliwiającej" prowadzenie postępowania. Nigdzie nie zostało bliżej sformułowane, jakiego rodzaju okoliczności powodują długotrwałą przeszkodę. Może tutaj prawdopodobnie chodzić o sytuację związaną np. z długotrwałą chorobą obwinionego. W związku z zawartym w art. 78a ust. 1, zastrzeżeniem odnoszącym się do art. 25 ust. 2 można wnioskować, że chodzi o inne okoliczności - długotrwałe przeszkody niż tam wskazane. W art. 25 ust. 2 ustawy wskazany został bowiem obowiązek obligatoryjnego zawieszenia prowadzonego postępowania o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, gdy czyn stanowiący naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest równocześnie przedmiotem postępowania:

- karnego,

- w sprawie o wykroczenie,

- w sprawie o przestępstwo skarbowe,

- w sprawie o wykroczenie skarbowe.

wNiezwłocznie po ustaniu przesłanki skutkującej zawieszeniem postępowania przewodniczący komisji orzekającej podejmie zawieszone postępowanie wydając postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania.

wWyłączenie sprawy do odrębnego rozpoznania wydaje się być konsekwencją zaistnienia okoliczności powodujących długotrwałą przeszkodę uniemożliwiającą prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 79 ust. 2 ustawy, jeżeli w toku postępowania poza rozprawą lub posiedzeniem ujawnią się:

- okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania, dotyczą jednej ze spraw rozpoznawanych łącznie,

- okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania, dotyczą jednej z osób, które popełniły naruszenie dyscypliny finansów publicznych,

- inne okoliczności uniemożliwiające łączne rozpoznanie sprawy, przewodniczący komisji orzekającej, z uwagi na art. 85 ust. 1 ustawy, wydaje zarządzenie o wyłączeniu sprawy do odrębnego rozpoznania. Jak widać wyłączenie sprawy do odrębnego rozpoznania może wynikać zarówno z przesłanek podmiotowych, jak i przedmiotowych.

wArt. 85 ust. 1 ustawy mówi, że "Jeżeli ustawa nie wymaga wydania orzeczenia albo postanowienia, wydaje się zarządzenia". Podmiotem uprawnionym do wydania zarządzenia o łącznym rozpoznaniu spraw o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w których wniesione zostały odrębne wnioski o ukaranie, jest przewodniczący komisji orzekającej. (art. 113a ust. 2 ustawy). Dwie przedmiotowe przesłanki do łącznego rozpoznania spraw o naruszenie dyscypliny finansów publicznych zostały wskazane w art. 79 ust. 1 ustawy, są to:

- pozostawanie spraw o naruszenie dyscypliny finansów publicznych ze sobą w ścisłym związku,

- sprawy dotyczą naruszenia dyscypliny finansów publicznych popełnionego przez więcej niż jedną osobę.

wOd tak wskazanych przesłanek do łącznego rozpoznania spraw przewidziany został jednak wyjątek. Gdy zachodzą okoliczności uniemożliwiające łączne rozpoznanie spraw, rozpatruje się je osobno. "Za przeszkodę w ich łącznym rozpoznaniu nie można uznać krótkotrwałej choroby dwojga z obwinionych - nie jest to bowiem okoliczność (...) uniemożliwiająca łączne rozpoznanie spraw" (orzeczenie GKO z 23 czerwca 2005 r., DF/GKO/Pm.-3/2005/275 Lex nr 156330).

wPrzepis przewidujący łączne rozpoznanie spraw ma na celu umożliwienie pełniejszego wyjaśnienia okoliczności danych naruszeń wskazanych we wniosku o ukaranie, ułatwienie prowadzenia rozprawy, i wydanie jak najbardziej wyważonego rozstrzygnięcia. Jest to również istotne z punktu widzenia ekonomiki procesowej.

Połączenie spraw dotyczących tej samej osoby, w stosunku do której wniesiono więcej niż jeden wniosek o ukaranie, powoduje mniejsze obciążenie osoby obwinionej, gdyż uczestnictwo w kilku rozprawach stanowiłoby dodatkową dolegliwość, a w przypadku orzeczenia stwierdzającego odpowiedzialność danej osoby, zwielokrotniałoby ewentualne kary pieniężne i koszty postępowania, które osoba uznana za odpowiedzialną jest zobowiązana ponosić na rzecz Skarbu Państwa na mocy art. 167 ust. 1 ustawy.

Autorzy komentarza: Mateusz Winiarz - redakcja merytoryczna

Piotr Józefczyk - art. 93 - 110

Agnieszka Wilk-Świstuń - art. 111 - 113