Wypłacanie świadczeń z budżetu to tańsze rozwiązanie niż finansowanie z niego składek

Rząd zapowiada przyznanie emerytur kobietom, które urodziły i wychowały przynajmniej czworo dzieci. Czy nie odchodzimy w ten sposób coraz bardziej od zasady, która przyświecała reformie z 1998 r., czyli "ile wpłacisz, tyle dostaniesz"?

To dwie różne kwestie. Reforma dotyczyła systemu ubezpieczenia społecznego, a emerytury mogą pochodzić także z systemu zaopatrzenia społecznego, który działa na nieco innych zasadach. Inaczej mówiąc: państwo musi zabezpieczyć obywatela przed skutkami sytuacji, w których nie będzie mógł się sam utrzymywać, np. gdy będzie w podeszłym wieku. Może to zrobić na dwa sposoby, tj. albo na zasadach zaopatrzeniowych, przewidując na ten cel środki z podatków, i wtedy wszyscy uprawnieni otrzymują tyle samo, albo na zasadach ubezpieczeniowych, gdy osoby narażone na dany rodzaj ryzyka tworzą fundusz, a później pobierają świadczenia według udziału w wytworzeniu środków tego funduszu. Polski ustawodawca przyjął obie te formy.

Kto uczestniczy w systemie zaopatrzeniowym?

Uprawnieni są wszyscy obywatele, którzy znajdą się w potrzebie. W modelu zaopatrzeniowym świadczenia udzielane są według potrzeb, co z reguły oznacza, że są w jednakowej wysokości dla wszystkich uprawnionych znajdujących się w danej sytuacji. Z budżetu pokrywane są koszty np. rent socjalnych, świadczeń dla kombatantów, świadczeń przedemerytalnych, świadczeń pielęgnacyjnych, 500 plus na drugie i każde kolejne dziecko. W założeniu przewidziany był on dla osób w służbie państwowej, a obecnie dostępny jest dla służb mundurowych i sędziów.

A model ubezpieczeniowy?

Ten polega na stworzeniu przez osoby narażone na określony rodzaj ryzyka funduszu, z którego wypłacane będą świadczenia różnicowane według wkładu. Fundusz ubezpieczenia społecznego tym się jednak różni od tradycyjnych funduszy ubezpieczeniowych, że tworzy go państwo z określonej części dochodu narodowego wytworzonego przez obywateli uczestniczących w tym procesie. System ubezpieczeniowy tworzony jest więc generalnie dla osób biorących udział w wytworzeniu dochodu narodowego.

Fundusz ten ma charakter publiczny, a zróżnicowany udział poszczególnych obywateli w jego wytworzeniu nazywa się składką - i według tej składki różnicuje się możliwość korzystania z niego. Składka jest więc swego rodzaju miarą udziału obywatela w wytworzeniu środków przeznaczonych na fundusz ubezpieczenia społecznego.

Miary korzystania z funduszu mogą być natomiast różne. Przed reformą z 1998 r. świadczenia wymierzane były według czasu udziału w tworzeniu funduszu (staż ubezpieczeniowy) i kwalifikacji ubezpieczonego (wynagrodzenie). W wyniku reformy zindywidualizowano udział w funduszu w postaci składki. Było to niezbędne, bo reforma polegała właśnie na uzależnieniu wymiaru świadczeń od wpłaconych składek.

A do jakiego systemu zaliczyć osoby, które nie wypracowują dochodu, a za które budżet państwa finansuje składki? Chodzi m.in. o bezrobotnych pobierających zasiłek albo osoby przebywające na urlopach wychowawczych. Na ich kontach w ZUS także dopisywane są składki.

W poprzednim systemie na wysokość emerytury wpływały nie tylko lata pracy (okresy składkowe), ale też inne okresy udziału w życiu społecznym (okresy nieskładkowe). Były to np. okresy wychowywania dzieci, usprawiedliwione okresy przerw w zatrudnieniu, nauki, służby wojskowej itp. Uzależnienie po 1998 r. wymiaru emerytury od sumy składek wymagało oskładkowania tych okresów i obciążenia składką budżetu.

Mamy więc do czynienia z pomieszaniem systemu zaopatrzeniowego i ubezpieczeniowego?

Płacenie składki przez budżet trochę na to wskazuje. Ustawodawca zbyt szeroko zakreślił krąg osób objętych systemem ubezpieczenia społecznego i oderwał składkę od udziału w wypracowaniu środków przeznaczonych na fundusz. Tymczasem w odniesieniu do emerytury taniej jest płacić świadczenia z budżetu niż składki do funduszu na wypłatę świadczeń.

Czyli przyznanie z budżetu emerytury dla matek, które wychowały czworo dzieci bez stażu ubezpieczeniowego, opiera się też na takim założeniu?

Tak. Okres wychowywania dzieci już w poprzednich ustawach wpływał na prawo do emerytury jako okres nieskładkowy, powodując jej zwiększenie. W obecnym systemie też uwzględnia się okres pobierania zasiłku macierzyńskiego i urlopu wychowawczego. Skoro wychowywanie potomstwa to ważny społecznie okres, to przyznanie emerytury z budżetu nie budzi teoretycznych wątpliwości.

A emerytura minimalna z ubezpieczenia społecznego? Niezależnie od wysokości składek przy posiadaniu określonego stażu emerytura jest przecież podwyższana do minimalnej wysokości.

Ustalanie minimalnych kwot emerytur i rent jest niezbędne dlatego, że świadczenie powinno zabezpieczać minimalne potrzeby. Obecnie prawo do emerytury nie zależy od posiadania określonego stażu ubezpieczeniowego tylko od osiągnięcia wieku emerytalnego. W konsekwencji świadczenie może być niewielkie.

Prognozuje się, że coraz więcej osób będzie otrzymywać właśnie minimalną emeryturę. Szczególnie zagrożoną grupą są przedsiębiorcy, zwłaszcza że rząd zapowiedział kolejną ulgę - możliwość opłacania składek od rzeczywistego przychodu do progu dwuipółkrotności minimalnego wynagrodzenia.

Jeśli można przyjąć, że obecnie obowiązująca podstawa wymiaru składek dla przedsiębiorców jest dość wysoka, to możliwość opłacania składki od rzeczywistego przychodu jest niebezpiecznym posunięciem, bo może nie zapewniać minimalnej emerytury i trzeba będzie dopłacać tym ubezpieczonym do gwarantowanej kwoty świadczenia. A dopłata oznacza, że dodatkowe środki będą pochodzić z budżetu, a więc m.in. z podatków płaconych przez wszystkich.

Jak w takim razie rozwiązać ten problem? Nie każdy przedsiębiorca osiąga takie przychody, aby móc płacić składki od podstawy wynoszącej 60 proc. przeciętnego wynagrodzenia.

Może trzeba byłoby ustalić niższy poziom obowiązującej podstawy, tak jak to działa w odniesieniu do przedsiębiorców rozpoczynających działalność, albo przyjąć za podstawę minimalne wynagrodzenie za pracę. Przyzwolenie na płacenie składek od rzeczywistych dochodów może oznaczać ich zaniżanie do symbolicznych kwot, co spowoduje, że w przyszłości do emerytur takich osób dopłacą wszyscy podatnicy. Politycy, stanowiąc przepisy, powinni uwzględniać wszelkie skutki stanowionego prawa.

Dla polityków ubezpieczenia społeczne to wrażliwy temat, niepopularna decyzja może dużo kosztować. Jakiekolwiek zwiększenie obciążeń powoduje przecież ostre protesty.

Zwróćmy jednak uwagę, że obciążenia na rzecz ZUS nie rosły od lat. Nie ma więc politycznego problemu ich zwiększania. Powszechnie jednak składki na ZUS traktuje się wyłącznie w kategorii zbędnego obciążenia finansowego i jeśli pojawiają się jakieś pomysły, to raczej na ich likwidację. Nie można sobie jednak wyobrazić funkcjonowania nowoczesnego społeczeństwa bez ubezpieczeń społecznych. Ich likwidacja zmusiłaby zatrudnionych do ubezpieczenia się w systemie ubezpieczeń cywilnych, co również by kosztowało, przy czym świadczenia nie byłyby objęte gwarancją państwa. Jakieś zawirowania na rynku finansowym mogłyby oznaczać nawet utratę środków gromadzonych przez lata na zabezpieczenie przyszłości. Ubezpieczenia rynkowe mogą jednak pełnić funkcję uzupełniającą system ubezpieczenia społecznego.

Czy nie na takim założeniu miało się opierać oszczędzanie w otwartych funduszach emerytalnych?

Niezupełnie, bo OFE to miał być system rynkowego powiększania środków przeznaczonych na emerytury podstawowe. Pomysł polegał na kierowaniu części składki emerytalnej na odrębne konto (OFE) w celu jej inwestowania na rynku finansowym. Pomnażane w ten sposób składki miały zapewnić dostatnie życie na emeryturze. Pamiętam bilbordy pokazujące emerytów odpoczywających pod palmami.

Niestety inwestowanie na rynku finansowym wiąże się nieodzownie z ryzykiem utraty środków, o czym się przekonano w latach 2007-2008, kiedy drastycznie zmniejszyła się wartość środków gromadzonych w OFE. Zresztą ta cecha rynku finansowego legła u podstaw pomysłu zorganizowania ubezpieczenia społecznego działającego na zasadzie repartycji, czyli pokrywania wydatków z bieżących wpływów. Ten system wymaga jednak określonej proporcji wpływów i wydatków, a ta niestety uległa zakłóceniu, co wywołuje dyskusję na temat środków zaradczych.

Może rozwiązaniem jest więc emerytura obywatelska? Każdy obywatel po osiągnięciu odpowiedniego wieku dostawałby emeryturę w takiej samej wysokości, nawet gdy nie przepracował ani jednego dnia. Nie byłoby wówczas sporów, że jakaś grupa społeczna otrzymuje zbyt dużo, a inna zbyt mało.

Emerytura obywatelska oznaczałaby przejście na system zaopatrzeniowy. Finansowanie z budżetu wymagałoby swego rodzaju zamiany składki na podatek, aby sprostać zwiększonym wydatkom budżetu. Nic by się nie zmieniło tylko z punktu widzenia relacji składki i świadczenia. Nadal bogatsi płaciliby więcej, bo według zarobków, natomiast ich świadczenia zmniejszyłyby się do poziomu równego dla wszystkich.

Znowu więc mamy ten sam problem - osoby zarabiające więcej finansowałyby świadczenia dla biedniejszej części społeczeństwa.

To jest cecha charakterystyczna obu metod realizacji idei zabezpieczenia społecznego, która sprowadza się przecież do solidarności społecznej. Ta solidarność wymaga, aby na innych zasadach były gromadzone środki i na innych zasadach były wypłacane świadczenia. Wyrazem tej zasady jest zapewnienie uczestnikom systemu wypłaty świadczenia dożywotnio oraz określenie minimalnego świadczenia wtedy, gdyby ich udział, a więc suma składek, był niewystarczający.

Pod tym względem nie ma więc znaczenia, czy pozostaniemy przy obecnym, opartym głównie na funduszu ubezpieczeniowym systemie, czy w pełni przejdziemy na system zaopatrzeniowy (budżetowy)?

Pod tym względem nie. Oba systemy muszą zapewnić emeryturę dożywotnio i ustalić minimalną kwotę świadczenia. W systemie zaopatrzeniowym może się jednak na tym skończyć, natomiast system ubezpieczeniowy powinien nadto różnicować świadczenia według wkładu poszczególnych uczestników do funduszu.

ⒸⓅ

@RY1@i02/2018/091/i02.2018.091.18300090b.801.jpg@RY2@

fot. Materiały prasowe

prof. dr hab. Inetta Jędrasik-Jankowska emerytowany profesor Uniwersytetu Warszawskiego

Rozmawiała Joanna Śliwińska