O zwolnieniu powinny decydować potrzeby urzędu, a nie wiek czy staż

Rząd chciał zredukować zatrudnienie za pomocą specustawy. Czy po jej poprawieniu, zgodnie z uwagami Trybunału, można powrócić do pomysłu zwalniania urzędników?

Pewnie trzeba będzie powrócić do tematu redukcji zatrudnienia w administracji, zatem pytanie brzmi nie czy, tylko jak. Tu jednak odpowiedź jest już bardziej złożona, bo ocena prawidłowości ewentualnych nowych uregulowań w tej materii nie jest możliwa bez odpowiedzi na podstawowe pytanie, dlaczego właściwie chcemy zwalniać urzędników. Czy chodzi o uzyskanie oszczędności budżetowych kosztem tej grupy zawodowej (mniej urzędników, mniejszy koszt płacowy), czy też jakieś inne cele, np. uwolnienie środków na podwyżki płac dla tych, którzy pozostaną. Dla ratowania finansów publicznych nie sposób wprawdzie zupełnie wykluczyć epizodycznej ustawy, bo także w demokratycznym państwie prawa można, dla uniknięcia realnego zagrożenia dla jego fundamentów ekonomicznych, sięgać nawet po tak drastyczne środki, jak przymusowa redukcja zatrudnienia w administracji. Skoro jednak finanse publiczne pozostają pod kontrolą i nic nie wskazuje, aby miały się one załamać, nie ma w istocie uzasadnienia dla nowej specustawy. Z jednym zastrzeżeniem. Jeśli rząd uważa, że obowiązujące przepisy o zatrudnianiu i zwalnianiu urzędników nie pozwalają na prowadzenie aktywnej i elastycznej polityki zatrudnienia w administracji, to nic nie stoi na przeszkodzie aby je zmienić, ale systemowo, a nie doraźnie. Jeśli natomiast zwolnienia jednych mają dać środki dla podwyżki dla innych, to jakakolwiek specustawa byłaby nieporozumieniem. Taka redukcja zatrudnienia jest bowiem zwykłą jego racjonalizacją, która w istocie nie przynosi oszczędności budżetowych i zawsze może być przeprowadzona przy wykorzystaniu obowiązujących przepisów, np. o redukcji zatrudnienia w związku z zmianami organizacyjnymi i likwidacją stanowisk pracy.

Jak dyrektorzy generalni powinny zabrać się do cięcia etatów?

Przede wszystkim spokojnie i rozważnie, przy wykorzystaniu zjawiska kilkuprocentowej w skali każdego roku naturalnej rotacji kadrowej nawet powyżej 8 proc. oraz po zbadaniu realnej możliwości dokonania zmian organizacyjnych połączonych ze zmniejszeniem stanu zatrudnienia bez uszczerbku dla funkcjonowania urzędu. Wykluczyć należy jakąś akcyjność, która w praktyce zawsze grozi konfliktami pracowniczymi i będzie budzić wątpliwości co do rzeczywistych motywów działania dyrektorów generalnych.

Czy zwalnianie najmłodszych stażem i osób z uprawnieniami emerytalnymi to dobry sposób na zmniejszenie zatrudnienia?

Dopuszczalny i nader często realizowany w praktyce pracodawców prywatnych. Nawet w razie oczywistej potrzeby likwidacji konkretnych stanowisk pracy pracodawca musi niejako wybrać pracowników do zwolnienia, a wiek i staż pracy mogą stanowić prawnie relewantne kryteria takiej selekcji. W administracji, chociaż osiągnięcie wieku emerytalnego jest nawet samodzielną przesłanką wypowiedzenia stosunku pracy (z zastrzeżeniem niedyskryminacji pań), to jednak decydować powinny potrzeby urzędu, a nie wiek czy staż pracy. Jednak w razie potrzeby redukcji zatrudnienia w ramach grupy urzędników o tej samej przydatności dla realizacji zadań urzędu zapewne ze zwolnieniem będą musieli liczyć się właśnie najmłodsi stażem oraz seniorzy z uprawnieniami emerytalnymi.

Co pan sądzi o przeprowadzeniu audytu w urzędach i sprawdzeniu, jak bardzo są obłożone pracą?

Raczej nie audyt, bo ten zakłada, że istnieją w danej dziedzinie standardy, a obawiam się, że nie ma powszechnie akceptowanych standardów co do wymaganej liczby urzędników. Oczywisty walor mogła by mieć natomiast ustalenie, jak w analogicznych urzędach kształtują się relacje pomiędzy całkowitą liczbą pracowników urzędu a pracowników tzw. komórek ogólnoadministracyjnych i obsługi. Praktyka pokazuje bowiem, że wzrost administracji w znacznej mierze dotyczy właśnie tej ostatniej grupy urzędników. Badanie pozwoliłoby zapewne wskazać urzędy o rozbudowanej ponad miarę strukturze kadrowej urzędowego back-office.

W ubiegłym roku z urzędów odeszło 5 tys. urzędników. Wśród pomysłu rządu pojawia się rozwiązanie, które zakazywałoby urzędom w to miejsce zatrudniać nowych pracowników w takiej samej liczbie. Przykładowo przy odejściu 10 osób urząd na to miejsce mógłby zatrudnić pięć. Czy to jest sensowne rozwiązanie?

Wykorzystanie naturalnych odejść z urzędów dla redukcji stanu zatrudnienia jest oczywiście stosunkowo proste i dogodne oraz najmniej konfliktowe. Nie będzie można z niego skorzystać zapewne tylko w tych niezbyt częstych sytuacjach, gdy opróżnionego w ten sposób stanowiska ze względu na realizowane w urzędzie zadania nie można ani zlikwidować, ani obsadzić w drodze tzw. rekrutacji wewnętrznej. W pozostałych przypadkach polecam wykorzystywanie takich dogodnych dla naturalnej redukcji zatrudnienia sytuacji.

W przyszłym roku część urzędów otrzyma więcej na fundusz płac. Narzekają jednak, że dodatki stałe dla urzędników z roku na rok rosną. Czy można skutecznie doprowadzić prawnie do likwidacji np. dodatku stażowego i trzynastki?

Wielu pracodawców, którzy nie byli w tym zakresie skrępowani przepisami, już dawno skutecznie przeprowadziło operację likwidacji dodatków stażowych i tzw. trzynastek, głównie po to, aby uniknąć niejako mechanicznego ich naliczania i wypłacania (niezależnie od aktualnej sytuacji finansowej pracodawcy). W administracji publicznej wymagałoby to jednak istotnych zmian ustawowych, w istocie systemowych zmian przepisów o wynagrodzeniach urzędniczych. Nie wykluczałbym z góry takich zmian, ale zasadne jest w tym kontekście pytanie o urzędniczy czy pracowniczy status osób zatrudnionych w urzędach administracji publicznej.

Czy według pana liczba urzędników będzie jeszcze się powiększała?

Dotychczasowa praktyka pokazuje, że tak. Nie bagatelizując innych czynników wzrostu, w tym powierzenia nowych zadań do realizacji, wzrost zatrudnienia wydaje się niejako ubocznym efektem regulacji prawa urzędniczego i przepisów, na podstawie których kształtowane są środki na wynagrodzenia tej grupy zawodowej. Płacowe potrzeby urzędów są bowiem zaspokajane przez podatników, jednak decyzje w tym zakresie w praktyce kształtuje nie kto inny, jak urzędnicy działający w imieniu odpowiednich struktur państwa. O ile zatem producent, dostawca dóbr lub usług może pokryć koszty płacowe tylko w zakresie, w jakim pozwolą mu na to pieniądze uzyskane od klientów, to podatnik ostatecznie zaspokoi każde potrzeby płacowe urzędów, w istocie bez względu na ich wysokość. Oczekiwanie, że w tym systemie to dyrektorzy generalni i inni kierownicy urzędów zareagują na mało formalne wezwania i apele o zapewnienie dyscypliny w zakresie zatrudnienia i płac, jest raczej dalekie od rzeczywistości. Bez wprowadzenia nowych dodatkowych środków i instrumentów w tym zakresie, zmniejszenie stanu zatrudnienia w administracji pozostanie jedynie w sferze oczekiwań.

Jeśli rząd uważa, że obowiązujące przepisy nie pozwalają na prowadzenie aktywnej i elastycznej polityki zatrudnienia w administracji, to nic nie stoi na przeszkodzie aby je zmienić, ale systemowo, a nie doraźnie

@RY1@i02/2012/182/i02.2012.182.08800020b.802.jpg@RY2@

Artur Chmielewski

dr Aleksander Proksa, radca prawny, były prezes Rządowego Centrum Legislacji

Rozmawiał Artur Radwan