W legislacji nie wolno pomijać dialogu z obywatelami

W prawidłowo prowadzonym procesie legislacyjnym jest dużo miejsca na dialog z obywatelami i ich organizacjami. Dyskusja taka – z użyciem różnych narzędzi, takich jak analiza przesłanych uwag czy konferencje uzgodnieniowe – może pomóc organom władzy w podjęciu właściwych decyzji. Może być także źródłem dodatkowej wiedzy eksperckiej (za którą ministerstwa nie płacą) oraz instrumentem merytorycznej i obiektywnej weryfikacji jakości projektu i dołączonej do niego oceny skutków regulacji. Konsultacje mogą też zapewnić osobom i instytucjom biorącym w nich udział poczucie uczestnictwa w procesie decyzyjnym, co może zaowocować lepszym wdrażaniem i przestrzeganiem prawa.

Niestety rządzący nie doceniają tego mechanizmu. Obserwacje prowadzone przez Obywatelskie Forum Legislacji od 2009 r. prowadzą do wniosku, że rządzący unikają otwartej, dostępnej dla wszystkich zainteresowanych dyskusji nad projektami ustaw. Czasem dlatego, że się śpieszą, a często dlatego, że uważają, iż wiedzą lepiej, lub dlatego, że suweren dał im władzę i nie muszą z obywatelami konsultować swoich pomysłów.

W pierwszych miesiącach po wygranych wyborach 2015 r. rząd Zjednoczonej Prawicy do szybkiego, bez dyskusji z wszystkimi zainteresowanymi wprowadzania zmian w prawie stosował zabieg polegający na przedstawianiu projektów tworzonych w ministerstwach jako projektów poselskich. W pierwszym półroczu obecnej kadencji Sejmu ponad 40 proc. uchwalanych ustaw stanowiły ustawy zgłaszane przez posłów klubu PiS. Wiele wskazywało na to, że większość z nich była przygotowywana w ministerstwach. Po powszechnej krytyce tej praktyki obecnie rząd rzadziej korzysta ”z uprzejmości„ popierających go posłów, ale wygląda na to, że znalazł kilka innych sposobów na szybkie i bez konsultowania z interesariuszami wprowadzanie w życie swoich pomysłów.

W szóstym półroczu tej kadencji Sejmu i rządu ministerstwa 16 z 96 procedowanych projektów przeprowadziły w tzw. trybie odrębnym, czyli bez konsultacji i opiniowania. Zgodnie z zapisami regulaminu pracy Rady Ministrów tryb ten może wprowadzić jedynie prezes Rady Ministrów i jest przewidziany dla sytuacji wyjątkowych, gdy ”waga lub pilność sprawy wymaga niezwłocznego jej rozstrzygnięcia„. Najczęściej (po trzy razy) skorzystali z niego minister finansów i szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.

Cztery projekty procedowane były formalnie w trybie zwykłym, ale bez konsultacji publicznych.

Ostatnio zauważyliśmy jeszcze jedno nowe zjawisko, które w XII Komunikacie Obywatelskiego Forum Legislacji nazwaliśmy ”skrywaniem ustaw„. Chodzi o projekty, nad którymi teoretycznie toczą się prace w ministerstwach, ale o istnieniu których opinia publiczna dowiaduje się dopiero po przekazaniu ich do Sejmu. Wcześniej nie są publikowane żadne dokumenty ani w Wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów, ani na platformie Rządowego Procesu Legislacyjnego. Projekty te nie są formalnie procedowane w trybie odrębnym, a mimo to nie są przekazywane do konsultacji i opiniowania. Nie ma także śladu, aby były uzgadniane z innymi ministerstwami czy oceniane przez Centrum Analiz Strategicznych rządu oraz Rządowe Centrum Legislacji.

Znaleźliśmy siedem pojawiających się znikąd projektów. Jednym z nich był głośny projekt nowelizacji ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary, innym – tworzony szybko w trakcie kampanii samorządowej projekt ustawy o kołach gospodyń wiejskich.

Praktyki te powodują, że ze swojej natury mało przejrzysty rządowy etap tworzenia prawa staje się jeszcze mniej transparentny. Ponadto sposób prowadzenia procesu legislacyjnego projektów procedowanych w trybie zwykłym, ale bez konsultacji publicznych oraz projektów ”skrywanych„ – narusza zasady zapisane w regulaminie pracy Rady Ministrów.

W szóstym półroczu obecnej kadencji Sejm uchwalił 142 ustawy – z czego 13 projektów było wniesionych przez posłów, pięć przez komisje sejmowe, cztery przez prezydenta i trzy przez Senat. Wszystkie zgodnie z obowiązującymi regulaminami Sejmu i Senatu nie muszą być poddawane konsultacjom publicznym, ale nic nie stoi na przeszkodzie, aby je organizować. Ale o podejściu większości sejmowej do możliwości poznawania opinii obywateli niech świadczy fakt, że od początku obecnej kadencji Sejmu odbyły się trzy wysłuchania.

Częste nadużywanie możliwości, jakie dają obecne zasady tworzenia prawa, prowadzi do sytuacji, w których około 1/3 ustaw przyjmowanych jest bez otwartej dyskusji. Skutkuje to m.in. koniecznością częstego nowelizowania prawa. Przez trzy lata działalności obecnego rządu i parlamentu wprowadzono do naszego systemu prawnego 701 ustaw. Oznacza to, że średnio co półtora dnia uchwalana jest nowa.

Wydaje się, że rząd (niestety nie parlament) zyskał świadomość, iż z prowadzeniem konsultacji jest źle. Pod koniec stycznia Rada Ministrów zmieniła swój regulamin pracy, zapisując w nim m.in.: ”Jeżeli projekt założeń projektu ustawy, projekt ustawy albo projekt rozporządzenia nie został przedstawiony do konsultacji publicznych i w OSR nie wskazano przyczyn rezygnacji z konsultacji (...) albo do wniosku o rozpatrzenie takiego projektu przez Stały Komitet Rady Ministrów nie dołączono raportu z konsultacji lub w ramach konsultacji publicznych lub opiniowania wyznaczono, bez szczegółowego uzasadnienia, krótsze terminy na zajęcie stanowiska niż [14 lub 21 dni] (...), Przewodniczący Stałego Komitetu Rady Ministrów może zwrócić projekt organowi wnioskującemu, zobowiązując go odpowiednio do uzupełnienia OSR, uzupełnienia wniosku lub przeprowadzenia konsultacji publicznych lub opiniowania„. Użyto nieostrego sformułowania ”może zwrócić„, warto się więc przyglądać, czy nastąpią zmiany na lepsze. ©℗