Zmiany w opłacie zastępczej wpisują się w trend niekorzystny dla branży

Już za 10 dni wejdzie w życie nowelizacja ustawy o OZE. Jak przekonują właściciele farm wiatrowych, ma mieć katastrofalne skutki dla sektora. Czy to uzasadnione, a może raczej przedwczesne obawy?

W mojej ocenie nowe przepisy wpisują się w niekorzystny dla branży trend. Niestety, można zrozumieć pojawiające się wątpliwości, że prognozy ustawodawcy, który upatruje w tych zmianach szans na rozwój sektora OZE i wzrost cen zielonych certyfikatów, mogą się nie spełnić. Bardziej prawdopodobne wydaje się bowiem dalsze skomplikowanie sytuacji wytwórców. Nie można też wykluczyć prób sformułowania roszczeń - przez niektórych z nich.

W kogo owe regulacje mogą więc uderzyć najmocniej?

W trudnej sytuacji znajdą się prawdopodobnie wytwórcy mający ważne długoterminowe umowy zakupu świadectw pochodzenia energii, w których kalkulacja ceny oparta jest na wartości opłaty zastępczej. Już z pierwszym miesiącem po dniu wejścia w życie nowelizacji odczuwalne dla nich będą skutki zmian. Dodatkowo wraca kwestia nadzwyczajnej zmiany stosunków pomiędzy stronami takich umów.

Niestety również mniejsi inwestorzy (i mówię tu o właścicielach pojedynczych instalacji, którzy sprzedają swoje certyfikaty na giełdzie) mogą odczuć skutki wprowadzonych rozwiązań, gdyż mogą one zablokować ewentualny wzrost cen zielonych certyfikatów. Wydaje się, że duży wpływ na sytuację wytwórców w sytuacji niskich cen świadectw pochodzenia będzie miał również fakt obciążenia przedsięwzięć kredytami. W przypadku niskich cen certyfikatów wzrasta ryzyko związane z obsługą zadłużenia przez takich wytwórców, co oznacza, że nowelizacja może dotknąć także podmioty finansujące.

Jak właściwie doszło do sytuacji, w której tak perspektywiczna i subsydiowana branża musi teraz mierzyć się z groźbą bankructwa?

Podstawowym źródłem wsparcia operacyjnego dla tych źródeł były świadectwa pochodzenia, czyli zielone certyfikaty. W ubiegłych latach podmioty realizujące obowiązki w zakresie OZE, w tym największe polskie grupy energetyczne, zawierały długoterminowe umowy z wytwórcami na odkup takich świadectw (CPA, ang. certificate purchase agreement). W ten sposób wytwórcy uzyskiwali swoje korzyści wynikające ze wsparcia operacyjnego i otrzymywali długoterminowe zabezpieczenie finansowania swojej inwestycji - zakup wszystkich certyfikatów przez okres np. 15 lat, a podmioty zobowiązane do ich umarzania zabezpieczały stały strumień certyfikatów dla realizacji swoich obowiązków po cenie niższej od rynkowej.

System ten wydawał się zatem korzystny dla obu stron...

Tak, ale do czasu. Jedną z powszechnie przyjętych formuł kalkulacji ceny zielonych certyfikatów w długoletnich umowach było bowiem indeksowanie ich wysokością opłaty zastępczej, tzn. ustalenie wartości zielonych certyfikatów na poziomie np. 80-85 proc. wartości opłaty zastępczej. Takie umowy funkcjonowały bez przeszkód do momentu zawirowań na rynku świadectw pochodzenia i stałej obniżki ich wartości aż do kwoty ok. 30 zł. Odbiorcy świadectw mający zawarte długoterminowe umowy zakupu świadectw (CPA) stanęli w sytuacji, w której realizacja umów z uwagi na znacznie niższe ceny uprawnień na rynku stała się nieopłacalna. Część z nich podjęła wtedy próby renegocjacji umów, część zaprzestała ich wykonywania lub je wypowiedziała. Zawezwania do renegocjacji warunków umów, często oparte na tzw. klauzuli nadzwyczajnej zmiany stosunków, postawiły wielu wytwórców w trudnej sytuacji.

Skoro zaś uwarunkowania rynkowe uległy takim zmianom, trzeba również zrozumieć spółki energetyczne kupujące certyfikaty na podstawie takich umów. Brak działań osób kierujacych takimi spółkami - w sytuacji późniejszego stwierdzenia, że istniał sposób na wycofanie się z niekorzystnych umów - mógłby narażać te osoby na zarzut niegospodarności.

Ministerstwo Energii twierdzi jednak, że wprowadzane zmiany poskutkują ograniczeniem nadpodaży zielonych certyfikatów. A wraz z ich mniejszą liczbą na rynku wzrośnie też cena, a więc wytwórcy powinni już wkrótce liczyć na większe niż dotychczas wsparcie.

Niestety, odczucia branży, że w proponowanych regulacjach trudno znaleźć zmiany mogące urzeczywistnić tę tezę, są chyba w tym przypadku zasadne. Obecna nadpodaż zielonych certyfikatów przekracza już poziom 20 TWh, a to oznacza, że brak jest szans na szybki i znaczny wzrost cen tych praw majątkowych bez jej znacznej redukcji. Obrazowo, nadpodaż jest na tyle duża, że nawet gdyby w całym 2018 r. na rynku nie pojawiło się ani jedno nowe świadectwo, to i tak w 2019 r. weszlibyśmy ze znaczną ich nadwyżką.

Skąd bierze się taki rozdźwięk między uzasadnieniem projektodawców a opiniami branży? Ministerstwo Energii argumentuje chociażby, że zmiany są niezbędne, bo system zielonych certyfikatów się nie sprawdził.

Pamiętajmy jednak, że ów system przyczynił się też do znacznego rozwoju źródeł wiatrowych w Polsce, a o jego niedoskonałościach branża i eksperci informowali już od długiego czasu. Ceny certyfikatów pierwotnie zachęcały inwestorów do budowy nowych źródeł wytwórczych. Od tego czasu jednak minęło parę lat, a ceny spadły do rekordowo niskich poziomów. Teraz dodatkowo zmienia się mechanizm ustalania wysokości jednostkowej opłaty zastępczej, co również może mieć dalszy niekorzystny wpływ na rentowność źródeł wytwórczych.

Co się zmienia w przypadku opłaty zastępczej?

Jednostkowa opłata zastępcza w chwili obecnej jest określona na sztywnym poziomie 300,03 zł. Od momentu wejścia w życie ustawy nowelizującej wynosić ona będzie - w danym roku kalendarzowym - 125 proc. rocznej ceny średnioważonej praw majątkowych wynikających ze świadectw pochodzenia (z wyłączeniem certyfikatów dla energii elektrycznej z biogazu rolniczego) publikowanej w chwili obecnej przez Towarową Giełdę Energii ( jednak nie więcej niż 300,03 zł za 1 MWh). Zatem opłata zastępcza będzie zależna od średniej ceny zielonych certyfikatów w roku ubiegłym. Średnia ta będzie kilkukrotnie niższa niż sztywna wartość opłaty zastępczej (300,03 zł).

Co to oznacza w praktyce?

Takie urynkowienie opłaty zastępczej doprowadzi de facto do jej znacznego obniżenia. Średnia cena roczna zielonych certyfikatów w 2016 r. opublikowana przez TGE wynosi 73,63 zł/MWh, co oznacza, że wysokość nowej zmiennej opłaty zastępczej w 2017 r. wyniesie około 92 zł. I to właśnie ta kwota stanie się górną granicą dla kalkulacji cen zielonych certyfikatów, w tym dla cen w ramach obowiązujących umów zakupu świadectw pochodzenia (CPA) zawierających odniesienie do wartości opłaty zastępczej.

Tylko ta zmiana może spowodować niemal trzykrotny spadek wartości certyfikatów na podstawie niektórych umów CPA, a co za tym idzie, będzie miała znaczny wpływ na rentowność instalacji objętych takimi umowami. Warto nadmienić, że roczna cena na 2018 r. będzie znacznie niższa od tej na rok bieżący, co może jeszcze bardzie skomplikować sytuację wytwórców posiadających ważne umowy CPA.

Dlaczego w ogóle do tak wielkiej nadpodaży zielonych certyfikatów doszło?

Degradacja systemu nabrała na sile w latach 2010-2012 r. Wśród przyczyn najczęściej wymieniane są wady konstrukcyjne samego systemu wsparcia, brak interwencji ustawodawcy we właściwym okresie oraz rozwój źródeł opartych na technologii współspalania wielopaliwowego, czyli współspalanie węgla i biomasy.

Jakie to wady konstrukcyjne ma pan

na myśli?

Chodzi tu m.in. o brak sukcesywnego zwiększania obowiązku umorzenia świadectw w latach intensywnego rozwoju źródeł OZE (m.in. lata 2010-2012), brak okresu ważności świadectw pochodzenia, co umożliwiało ich długookresowe przetrzymywanie, jak również możliwość uiszczania opłaty zastępczej w celu realizacji obowiązków umorzeniowych nawet w sytuacji, gdy ceny certyfikatów były od niej niższe. Wśród innych przyczyn, jak się jednak wydaje o mniejszej doniosłości, bywa wskazywane również wprowadzane preferencje dla podmiotów z energochłonnych branż gospodarki.

Mówił pan również o zaniechaniach...

Zgodnie z opiniami przedstawicieli branży związane one były z brakiem działań ustawodawcy w sytuacji, gdy nadpodaż oraz predykcje w zakresie jej dalszego wzrostu były już znane, a problem spadających cen certyfikatów widoczny. Usztywnienie i zbyt powolne zwiększanie obowiązku w zakresie umarzania świadectw pochodzenia w sytuacji, gdy po 2010 r. nastąpił dynamiczny rozwój źródeł wytwórczych korzystających z systemu wsparcia, nie odpowiadały rosnącej podaży świadectw. Dopiero w 2016 r. wprowadzono pewne rozwiązania mające na celu skorelowanie podaży z popytem przez ustanowienie współczynnika korekcyjnego 0,5 w zakresie świadectw pochodzenia wydawanych z tytułu wytworzenia energii elektrycznej w technologii współspalania.

Czy ministerstwo planuje podjąć się uregulowania problemu nadpodaży również w planowanej nowelizacji, tzw. dużej noweli OZE, która jest w trakcie konsultacji?

W przypadku tej nowelizacji zmiany mają inny, dużo bardziej kompleksowy charakter. Wśród najważniejszych z nich wymienić można zmiany istotne dla mniejszych i większych wytwórców. W przypadku pierwszej ze wskazanych grup obejmują one m.in. rozszerzenie modelu wsparcia poprzez wprowadzenie mechanizmu kontraktów różnicowych (feed-in-premium), a także zmianę definicji mikro i małych instalacji OZE - poprzez zwiększenie progów mocy zainstalowanej, co powinno umożliwić kwalifikację do gwarantowanego systemu wsparcia większej liczby mniejszych źródeł wytwórczych. W tym zakresie zmiany należy ocenić co do zasady pozytywnie z zastrzeżeniem, że planowany model dyskryminuje niektóre technologie OZE poprzez uwzględnienie w tym systemie wyłącznie instalacji opartych na biogazie i hydroenergii.

A co w takim razie resort szykuje dla większych wytwórców?

Jako główne proponowane zmiany wskazać należy rozszerzenie regulacji w zakresie instalacji hybrydowych, uproszczenie procesu uzyskiwania zaświadczenia o dopuszczeniu do aukcji, zmianę sposobu kalkulacji pomocy publicznej, jak również wprowadzenie obowiązku publikacji harmonogramu sprzedaży energii elektrycznej w aukcjach OZE oraz wprowadzenie nowego podziału koszyków aukcyjnych, które powinny bardziej odpowiadać założeniu kwalifikacji źródeł w oparciu o technologię.

Odnosząc się do kwestii zmiany sposobu liczenia pomocy publicznej, wskazać należy, że obecnie wytwórca planujący wzięcie udziału w aukcji celem uzyskania wsparcia w kalkulowanej cenie musi uwzględnić uzyskane wsparcie inwestycyjne, co skutkuje koniecznością zaoferowania niższej ceny, a zatem wzrostem szans na uzyskanie wsparcia względem wytwórców niekorzystających ze wsparcia inwestycyjnego. Procedowana nowelizacja eliminuje powyższą niedoskonałość systemu poprzez wprowadzenie instytucji ceny skorygowanej. Inwestor korzystający ze wsparcia inwestycyjnego będzie zobowiązany kalkulować oferowaną cenę bez jego uwzględnienia. Cena zaproponowana przez takiego inwestora w aukcji, w przypadku kwalifikacji źródła wytwórczego do wsparcia, będzie obniżana dopiero po zamknięciu aukcji o wartość już otrzymanej pomocy publicznej.

Kolejną z istotnych zmian jest modyfikacja koszyków technologicznych. Ustawodawca przewiduje odrębne koszyki dla termicznego przekształcania odpadów, źródeł wykorzystujących wyłącznie biogaz rolniczy, a także dla instalacji hybrydowych, których znaczenie - patrząc na zakres projektowanych zmian - zdaje się znacznie rosnąć. W jednym koszyku zgodnie z obecnym projektem znalazłyby się źródła wykorzystujące energię z wiatru na lądzie oraz energię promieniowania słonecznego. Nie odnosząc się do sprawiedliwości podziału przyjętego przez ustawodawcę, niewątpliwie projektowany podział koszyków jest bardziej przejrzysty od obecnego. Jednocześnie podkreślić należy, że po gorących dyskusjach dotyczących instytucji klastrów energii ustawodawca zdecydował się zrezygnować z oddzielnego koszyka dla takich przedsięwzięć, których wsparcie zostanie prawdopodobnie uregulowane w akcie przeznaczonym dla energetyki rozproszonej.

Jak więc ocenia pan propozycje zawarte w projekcie?

Raczej pozytywnie. Niewątpliwie porządkują one system aukcyjny i kwestie kalkulacji pomocy publicznej oraz kwestię koszyków technologicznych. Pozytywnie należy ocenić nowe obowiązki ministra energii w zakresie publikacji trzyletniego harmonogramu aukcji. W dalszym ciągu aktualnym zastrzeżeniem pozostaje brak mechanizmów dla wsparcia niewydolnego systemu zielonych certyfikatów oraz rozwiązań dla znajdującej się w trudnej sytuacji branży wiatrowej. Planowana nowelizacja w zakresie zmian w ustawie odległościowej i prawie budowlanym - mimo regulacji mających zapewnić zmniejszenie obciążeń podatkiem od nieruchomości, przy jednoczesnym zachowaniu wymogów odległościowych - raczej uniemożliwi też powstawanie nowych instalacji wiatrowych. Kwestią wątpliwą pozostaje również realizacja znacznych przedsięwzięć modernizacyjnych (ang. repowering), w przypadku gdy działania takie nie będą mogły w żaden sposób zwiększać oddziaływania instalacji na środowisko. ⒸⓅ

@RY1@i02/2017/179/i02.2017.179.18300060c.801.jpg@RY2@

fot. materiały prasowe

Jakub Kasnowski radca prawny, ekspert ds. energetyki Deloitte Legal

Rozmawiał Jakub Pawłowski