Wszystkie lekarstwa na krach

Była jesień 2008 r. Dla wszystkich stało się jasne, że to, co się dzieje dokoła, nie jest zwykłym kryzysem gospodarczym. Upadek Lehman Brothers wywołał finansowe trzęsienie ziemi, które zagrażało stabilności systemów bankowych w Europie, i politycy mieli świadomość, że aby powstrzymać katastrofę, trzeba działać szybko i zdecydowanie. - Musimy od nowa ułożyć system finansowy, tak jak to było w Bretton Woods - mówił we wrześniu francuski prezydent Nicolas Sarkozy, nawiązując do ustanowionego pod koniec II wojny światowej porozumienia, które ułożyło na następne kilka dekad stosunki finansowe między państwami. - Musimy zbudować nową międzynarodową architekturę finansową na nadchodzące lata - wtórował mu w połowie października premier Wielkiej Brytanii Gordon Brown. To właśnie ci dwaj politycy w początkowej fazie kryzysu grali w UE pierwsze skrzypce w walce z jego skutkami. Dziś już wiemy - kryzysu nie tylko nie zdołano zatrzymać, ale okazał się on głębszy, niż ktokolwiek podejrzewał, za co zresztą i Sarkozy, i Brown zapłacili utratą stanowisk, a żadnego nowego Bretton Woods nie było. Nie znaczy to jednak, że z niezliczonej ilości formalnych i nieformalnych szczytów przywódców państw, spotkań Ecofinu i dziesiątków unijnych planów antykryzysowych nie zostało nic. Inna rzecz, że wprowadzanie instytucjonalnych zmian trwało zwykle za długo, a lista niezrealizowanych zapowiedzi jest niewiele krótsza od zrealizowanych. Jak zatem wygląda bilans sześciu lat unijnej walki z kryzysem?

Pierwszym jej owocem jest Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EBA), co jest zrozumiałe, skoro kryzys zaczął się od bankructw banków, a nie państw. Unia wprawdzie już od 2004 r. miała Komitet Europejskich Nadzorów Bankowych (CEBS), ale był to organ doradczy i jego opiniami nikt się nie przejmował. O utworzeniu EBA - a przy okazji instytucji nadzorującej rynki finansowe ESMA oraz sektor ubezpieczeniowo-emerytalny EIOPA - zdecydowano na szczycie w grudniu 2009 r., a zaczęły one działać od początku 2011 r. - Europa wyciągnęła wnioski z kryzysu i dlatego od dziś dysponuje aparatem, który pozwoli dostrzec problem i zadziałać na czas - oświadczył ówczesny komisarz ds. rynku wewnętrznego Michel Barnier. Głównym zadaniem nowej instytucji jest przeprowadzanie wraz z Europejskim Bankiem Centralnym testów wytrzymałościowych dla banków, czyli sprawdzanie, na ile są one odporne na skutki hipotetycznego załamania się wskaźników gospodarczych. Zresztą upowszechnienie się takich testów - których najnowsze wyniki zaprezentowano w poprzedni weekend - też jest efektem kryzysu. Do jego wybuchu banki je przeprowadzały co najwyżej same i na użytek wewnętrzny.

Rozwinięciem nadzoru bankowego jest unia bankowa, której zawarcie uzgodniono w czerwcu 2012 r. Składać się ona będzie z dwóch elementów - jednolitego mechanizmu nadzorczego (SSM) i jednolitego mechanizmu uporządkowanej likwidacji (SRM). Pierwszy daje Europejskiemu Bankowi Centralnemu nadzór nad wszystkimi bankami w krajach strefy euro oraz w tych krajach spoza niej, które zdecydują się do niej przystąpić. Z tym że bezpośrednią kontrolę będzie sprawował tylko nad największymi i najważniejszymi - tymi, których aktywa przekraczają 30 mld euro lub 20 proc. PKB kraju - siedziby, i tymi, które skorzystały z bailoutów w ramach ESM lub EFSF albo się o to zwracały. Nadzór nad pozostałymi pozostanie w gestii organów krajowych, lecz EBC będzie miał prawo zająć się także każdym z mniejszych banków. Spośród ok. 6 tys. instytucji finansowych w krajach należących do unii bankowej pod bezpośrednią kontrolą EBC znajdzie się ok. 130 banków, na które przypada ok. 85 proc. aktywów całego sektora. Jeśli EBC zauważy problem, będzie decydował o środkach, które należy podjąć, np. podniesienie kapitału czy zmiany w zarządzie, a jeśli uzna, że bankowi grozi upadek, będzie miał zastosowanie SRM. Uporządkowana likwidacja jest ostatnim rozwiązaniem - najpierw zostaną podjęte próby restrukturyzacji zagrożonego banku, a do pomocy finansowej dla niego mogą być użyte środki ze specjalnego funduszu w wysokości 1 proc. wszystkich depozytów w krajach unii bankowej. Podobnie jak w przypadku nadzoru, mechanizmem restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji poprzez SRM objęte będą tylko najważniejsze instytucje. - To pierwszy krok w celu przełamania błędnego koła powiązań między bankami a finansami publicznymi - mówił szef Rady Europejskiej Herman Van Rompuy. Pierwsza część unii bankowej, czyli SSM, w której uczestniczą na razie tylko kraje strefy euro, wchodzi w życie w najbliższy wtorek, zaś druga - SRM - jeśli zostanie ratyfikowana na czas, zacznie obowiązywać od początku 2016 r.

Problem w tym, że w 2010 r. kryzys wszedł w następną fazę i z bankowego zrobił się zadłużeniowy. Trzeba przyznać, że na groźbę bankructwa Grecji Unia zareagowała dość szybko. Na szczycie w maju 2010 r. powołano dwie instytucje - Europejski Mechanizm Stabilizacji Finansowej (EFSM) i Europejski Instrument Stabilizacji Finansowej (EFSF), które na pomoc dla przeżywających kłopoty finansowe państw dysponowały łącznie środkami w wysokości 500 mld euro. Skorzystały z nich jeszcze Irlandia i Portugalia, ale wiadomo było, że obie instytucje - niemające podstaw traktatowych - są rozwiązaniem jedynie tymczasowym. Stałą instytucję - Europejski Mechanizm Stabilizacji (ESM) - powołano we wrześniu 2012 r. Jej członkami są wszystkie kraje strefy euro, które na fundusz ratunkowy zobowiązały się wyłożyć 700 mld euro, z czego 80 mld euro w postaci faktycznie wpłaconego kapitału. - ESM jest podstawą europejskiej ochrony i integralną częścią naszej całościowej strategii zapewnienia finansowej stabilizacji strefy euro - mówił szef eurogrupy, a od grudnia nowy szef Komisji Europejskiej Jean-Claude Juncker. Programy pomocowe ESM uruchomiono dwa razy - najpierw dla hiszpańskiego sektora bankowego, choć ten z przyznanych 100 mld euro wykorzystał tylko nieco ponad 41 mld, a następnie wiosną zeszłego roku dla Cypru, który otrzymał 9 mld euro. Pytanie, czy ESM wystarczyłby, gdyby trzeba było udzielać pełnowymiarowego bailoutu którejś z dużych gospodarek, jak Hiszpania czy Włochy, pozostaje otwarte, choć faktem jest też, że przyczynił się on do uspokojenia niepewności na rynkach finansowych.

Temu samemu służyły też dwa inne pomysły z tego okresu - sześciopak i pakt fiskalny. Przyjęty pod koniec 2011 r. sześciopak to zestaw pięciu regulacji i jednej dyrektywy, które miały poprawić funkcjonowanie Paktu Stabilności i Wzrostu poprzez wzmocnienie mechanizmów kontroli nad budżetami narodowymi oraz sankcji za utrzymywanie nadmiernych deficytów. Tym samym, z tym że bardziej formalnie i całościowo, zajmuje się pakt fiskalny, który wszedł w życie od początku zeszłego roku. W odróżnieniu od sześciopaku nie dotyczy on całej Unii - ponieważ Wielka Brytania i Czechy sprzeciwiały się jego podpisaniu, pozostałe 25 państw członkowskich zawarły go w formie umowy międzyrządowej. - To silniejsze samoograniczenie się w kwestii deficytów i długów przez wszystkich i każdego z osobna jest ważne, bo pomoże zapobiec powtórzeniu się kryzysu zadłużeniowego - przekonywał Van Rompuy. Jednak nie wszyscy poczuli się związani postanowieniami paktu - KE prowadzi rozmowy z Francją w sprawie kolejnego przekroczenia przez nią dopuszczalnego poziomu deficytu.

Pakt Stabilności i Wzrostu, którego uzupełnieniem są sześciopak oraz pakt fiskalny, miał być wstępem do stworzenia w strefie euro unii fiskalnej. Jej zwolennicy argumentują, że skoro większość decyzji o podatkach i wydatkach jest podejmowana na szczeblu krajowym, a wysokość obciążeń podatkowych się różni, to istniejąca unia gospodarczo-walutowa po prostu nie może sprawnie funkcjonować. Te argumenty powróciły w czasie kryzysu i pojawiło się wiele głosów wzywających do harmonizacji podatków wewnątrz Unii. Francja nawet domagała się, by warunkiem pomocy finansowej dla Irlandii było podniesienie przez Dublin stawki podatku od przedsiębiorstw, który daje jej przewagę konkurencyjną. - My nie tylko rozmawiamy o unii fiskalnej, my zaczynamy ją tworzyć - mówiła w grudniu 2011 r. Angela Merkel. Kanclerz faktycznie rozmawiała w pewnym momencie z Nicolasem Sarkozym o ujednoliceniu stawek podatkowych w Niemczech i we Francji, ale po porażce francuskiego prezydenta w wyborach pomysł upadł. A wbrew temu, co mówiła Merkel, unia fiskalna na poziomie całej Wspólnoty nie jest ani krok bliżej niż przed kryzysem, bo nie tylko Irlandia się jej kategorycznie sprzeciwia.

Niezrealizowanych pomysłów jest zresztą znacznie więcej. Jako jedną z przyczyn eskalacji kryzysu w Europie uznano działalność agencji ratingowych. Rozwiązaniem miało być powołanie w Unii własnej agencji, która w odróżnieniu od amerykańskiej wielkiej trójki, czyli Standard & Poor’s, Moody’s i Fitch, działałaby na zasadzie nonprofit. - Pomimo wstępnych obietnic nie udało się zebrać kapitału niezbędnego do rozpoczęcia działalności - oświadczył w kwietniu zeszłego roku Markus Krall, pracownik niemieckiej firmy konsultingowej Roland Berger, który przez poprzednie trzy lata jeździł po Europie, przekonując szefów banków i instytucji finansowych do pomysłu europejskiej agencji. Jego plan zakładał zebranie 300 mln euro - to nieco ponad promil kwoty, którą Unia wydała na ratowanie Grecji.

Albo pół procentu przewidywanego dochodu z podatku od transakcji finansowych w UE. Propozycji jego wprowadzenia po wybuchu kryzysu pojawiło się mnóstwo. Pomijając forsowane przez różne organizacje pozarządowe pomysły w stylu podatku Tobina czy podatku Robin Hooda, które i tak nie miały wielkich szans powodzenia, bardziej konkretną formę dyskusja przybrała na forum G20, a gdy tam upadła - w Unii Europejskiej. Ostatecznie Komisja Europejska zaproponowała w 2011 r. nałożenie podatku od transakcji finansowych w wysokości 0,1 proc. w przypadku obrotu akcjami i obligacjami oraz 0,01 proc. w przypadku obrotu derywatami. Miał on być pobierany w przypadku, gdy przynajmniej jedna ze stron jest rezydentem UE. - Wraz z tą propozycją UE staje się globalnym liderem we wprowadzaniu podatku od transakcji finansowych. Nasza propozycja jest rozsądna i realna. Nie mam wątpliwości, że ten podatek jest zgodny z oczekiwaniami obywateli UE - przekonywał Algirdas Semeta, unijny komisarz ds. podatków i ceł. Wątpliwości miały jednak państwa członkowskie, bo poparło propozycję tylko 11 z nich. Ostatecznie stanęło na tym, że zainteresowane kraje wprowadzą go na mocy umowy międzyrządowej od początku tego roku, do czego zresztą i tak nie doszło. Obecnie obowiązujący termin to 1 stycznia 2016 r.

O ile nie nadejdzie nowa fala kryzysu, a wraz z nią nowa fala pomysłów na jego zwalczanie.

@RY1@i02/2014/212/i02.2014.212.000001300.802.jpg@RY2@

AP

Bartłomiej Niedziński