Droga do uwspólnotowienia długów

Na fali reform strefy euro powraca koncepcja uwspólnotowienia długów. Ustalenia grupy ekspertów powołanej przez Komisję Europejską w celu zbadania dwóch instrumentów uwspólnotowienia długu publicznego: funduszu amortyzacji zadłużenia (Debt Redemption Fund - DRF) oraz europejskich bonów skarbowych (eurobills), zostały zaprezentowane przed Parlamentem Europejskim na początku kwietnia 2014 r. Problemy związane ze skumulowanym zadłużeniem, a także dostępem zadłużonych państw do rynku pozostają nadal nierozwiązane. Niektóre państwa członkowskie strefy euro nadal borykają się z poważnym nawisem długu publicznego, jaki powstał w latach poprzedzających kryzys, a przez kryzys został spotęgowany. Rozczarowujące tempo wzrostu gospodarczego pogarsza wskaźniki zadłużenia względem PKB. Na dodatek duże różnice w kosztach finansowania zadłużenia, jakie występują pomiędzy poszczególnymi państwami, mocno ograniczają niektórym zadłużonym państwom członkowskim dostęp do rynku. Wydaje się, że uwspólnotowienie długu stanowi rozwiązanie tych problemów.

Nie jest to nowy pomysł. Dyskutowano o tym jeszcze przed kryzysem w kontekście starań na rzecz większej integracji unii gospodarczej i walutowej. W 2011 r. temat powrócił. Pojawił się w zielonej księdze Komisji Europejskiej, jak również w pracach niektórych think tanków oraz ośrodków akademickich. Prace grupy ekspertów stanowią uzupełnienie tych inicjatyw oraz bazują na niektórych omówionych wcześniej pomysłach. Fundusz amortyzacji zadłużenia jest tymczasowym rozwiązaniem opracowanym w celu obsługi nawisu długu publicznego. Fundusz ma na celu redukcję zadłużenia sektora publicznego, a okres jego stosowania został ustalony na 25 lat. Mechanizm polega na redukcji części długu publicznego wykraczającej ponad 60 proc. PKB oraz wprowadzeniu w życie zasad restrukturyzacji długu z chwilą rozliczenia nawisu zadłużenia. Kwota długu wykraczająca ponad 60 proc. PKB jest transferowana przez zadłużone państwa członkowskie do funduszu w początkowym okresie konsolidacji (nie dłuższym niż 6 lat). Dochód uzyskany z emisji obligacji jest wykorzystany do refinansowania krajowych obligacji z terminem wykupu nie dłuższym niż 2 lata w dniu uruchomienia programu. Na koniec początkowego okresu konsolidacji wielkość funduszu byłaby ograniczona do 2,85 bln euro. Suma wszystkich kwot długu wytransferowanych do funduszu mogłaby wynieść maksymalnie 3,1 bln euro. Zaangażowane państwa członkowskie mogłyby dokonać wykupu przeniesionego długu w okresie 20-25 lat. Każde państwo członkowskie płaciłoby składki na rzecz funduszu wyrażone jako odsetek PKB. Grupa ekspertów rozważała różne opcje konstrukcji funduszu. W jednym ze scenariuszy odpowiedzialność funduszu jest "łączna i solidarna", co oznacza, że każda obligacja wyemitowana w ramach funduszu amortyzacji zadłużenia będzie mieć gwarancje udzielone przez każde państwo członkowskie do pełnej wysokości jej kwoty. Jeśli pojawiłyby się problemy ze spłatą obligacji funduszu amortyzacji zadłużenia, inwestor będzie mieć możliwość zwrócenia się do innego, dowolnie przez siebie wskazanego państwa o dokonanie spłaty. To oczywiście będzie się wiązało z daleko posuniętym transferem suwerenności w okresie działania funduszu. Fundusz amortyzacji zadłużenia z taką strukturą gwarancji mógłby zmniejszyć potrzebę finansowania za pomocą europejskiego mechanizmu stabilności (European Stability Mechanism - ESM) lub niekonwencjonalnych środków polityki monetarnej pochodzących z Europejskiego Banku Centralnego. Koszty finansowania funduszu amortyzacji zadłużenia byłyby w ramach tego scenariusza podobne do tych, jakie ponosiłyby zaangażowane w fundusz państwa członkowskie o najlepszych ratingach.

Alternatywą dla modelu solidarnego jest system proporcjonalny, podobny do modelu wykorzystywanego już przez ESM (stały fundusz ratunkowy strefy euro, opierający się na kapitale wpłaconym oraz kapitale na żądanie, który jest wpłacany w razie wystąpienia określonych sytuacji). W ramach modelu proporcjonalnego fundusz amortyzacji zadłużenia składałby się w niewielkiej części z kapitału wpłaconego oraz w większej części z zadeklarowanego kapitału płatnego na żądanie, subskrybowanego przez każde zaangażowane państwo członkowskie proporcjonalnie, zgodnie z kluczem odzwierciedlającym jego udział w całkowitej kwocie przetransferowanego do funduszu zadłużenia. Model odpowiedzialności solidarnej byłby bardziej skuteczny niż model odpowiedzialności proporcjonalnej, lecz także wymagałby ze strony państw członkowskich objętych mechanizmem funduszu amortyzacji zadłużenia większego zaufania i zaangażowania. Podczas gdy fundusz amortyzacji zadłużenia dotyczyłby długu odziedziczonego z poprzednich lat, europejskie bony skarbowe stanowiłyby środki stabilizujące rynki długów publicznych w okresach zawirowań, oferując bezpieczne i płynne aktywa, które sprzyjałyby umocnieniu integracji finansowej. W przeciwieństwie do funduszu amortyzacji zadłużenia europejskie bony skarbowe mogłyby ewentualnie stać się stałym mechanizmem wspólnotowej emisji długu. Aktywa te miałyby na celu odwrócenie trendu rozdrobnienia rynku oraz wsparcie kanałów transmisji pieniężnej. Mimo że europejskie bony skarbowe mogłyby przyczynić się do dywersyfikacji portfeli długu państwowego w bilansie banku oraz osłabić powiązania banków z rządami państw, nie mogłyby stanowić substytutu dla reform strukturalnych. Pod względem funkcjonalności europejskie bony skarbowe wiązałyby się ze wspólną emisją krótkoterminowego długu rządowego państw członkowskich strefy euro, zabezpieczoną, tak jak w przypadku funduszu amortyzacji zadłużenia gwarancją solidarną lub proporcjonalną. Limit wielkości emisji byłby określany z wyprzedzeniem. Okres wykupu europejskich bonów skarbowych wynosiłby maksymalnie rok lub dwa lata. W ramach gwarancji solidarnej każde państwo członkowskie byłoby odpowiedzialne za udziały każdego państwa. Podobnie jak w przypadku funduszu amortyzacji zadłużenia, w odniesieniu do europejskich bonów skarbowych również można wprowadzić system proporcjonalny. W systemie tym każde zaangażowane państwo członkowskie byłoby odpowiedzialne za swoją część emisji europejskich bonów skarbowych. Taki system przyczyniłby się do powstania dużego rynku bonów skarbowych, efekt w postaci znacznie mniejszych kosztów finansowania miałby miejsce jedynie w okresie napięć rynkowych, ale już nie w normalnym okresie bez zawirowań.

Oba instrumenty, którymi zajęła się grupa ekspertów, rodzą pewne obawy. Zarówno fundusz amortyzacji zadłużenia, jak i europejskie bony skarbowe, są podatne na poważne ryzyko nadużycia. Niebezpieczeństwo jest bezpośrednio związane ze strukturą gwarancji, wielkością emisji w stosunku do pozostałej części zadłużenia na poziomie krajowym, czasem trwania programu, terminami wykupu wybranych instrumentów oraz politycznymi ograniczeniami rządów państw.

Grupa ekspertów rozważała różne mechanizmy mające na celu rozwiązanie kwestii związanych z pokusą nadużycia. Możliwe rozwiązania obejmowały wcześniejsze określenie warunków wejścia do programu uwspólnotowienia długu publicznego (okres próbny oraz ograniczenie kwalifikowalności do uczestnictwa), wzmocnione na szczeblu europejskim kompetencje, nadrzędne w stosunku do polityk fiskalnych i gospodarczych państw członkowskich w przypadku stwierdzenia naruszeń (wprowadzenie do konstytucji państwa "hamulców zadłużenia", reformy strukturalne, przeznaczenie dochodu z podatków państwa na zakup zobowiązań z tytułu funduszu amortyzacji zadłużenia, złożenie zabezpieczenia w wysokości odpowiadającej określonemu progowi procentowemu długu przetransferowanego do funduszu amortyzacji zadłużenia), premie i sankcje finansowe (żądanie wypłaty zabezpieczeń, przerwanie transferu zadłużenia w początkowym okresie konsolidacji w przypadku funduszu amortyzacji zadłużenia, podniesienie stóp procentowych oraz zagospodarowanie przychodów z podatków, w ostateczności zawieszenie oraz możliwość wykluczenia państwa członkowskiego z funduszu amortyzacji zadłużenia lub programu europejskich bonów skarbowych). Niestety obawy występują również wtedy, gdy rozważane są zabezpieczenia i sankcje oraz granice, w jakich są one wiarygodne i skuteczne. Obydwa instrumenty borykają się również z ograniczeniami prawnymi. W świetle przepisów obowiązujących traktatów nie są dopuszczalne gwarancje dla zobowiązań solidarnych, choć grupa ekspertów potwierdziła, że zobowiązania proporcjonalne (w pewnym stopniu wzorowane na europejskim mechanizmie stabilności) są w określonych warunkach możliwe. Otwarta pozostaje kwestia, czy obydwa instrumenty uwspólnotowienia długu będą dostępne dla wszystkich państw członkowskich strefy euro, czy tylko dla państw członkowskich nieobjętych programem (mimo że zapewne te drugie najbardziej potrzebują pomocy). W swoim raporcie eksperci sugerują możliwość przyjęcia do programu państw objętych poprzednio programem, jeśli ten został już zakończony.

Zarówno fundusz amortyzacji zadłużenia, jak i europejskie bony skarbowe są podatne na poważne ryzyko nadużycia

@RY1@i02/2014/117/i02.2014.117.000000700.803.jpg@RY2@

PE

Danuta Hübner poseł do Parlamentu Europejskiego, przewodnicząca Komisji Rozwoju Regionalnego w latach 2009-2014

Danuta Hübner

 poseł do Parlamentu Europejskiego, przewodnicząca Komisji Rozwoju Regionalnego w latach 2009-2014