Unii potrzebna jest nowa polityka spójności

Polityka spójności to jeden z flagowych okrętów Unii Europejskiej. Idzie na nią ponad jedna trzecia budżetu Unii. Nie jest jednak oczywiste, jaka będzie jej przyszłość w horyzoncie 2020 r. Wiele może zależeć od precyzyjnego określenia jej zasadniczego celu.

Trzeba wiedzieć, czy ma to być wyłącznie mechanizm redystrybucji pomiędzy bardziej i mniej rozwiniętymi regionami Europy, czy też raczej kluczowa polityka rozwojowa Unii, mechanizm dostarczania europejskich dóbr publicznych, odzwierciedlający specyfikę i zróżnicowania terytorialne.

Debata na temat przyszłego kształtu polityki spójności nabierze znaczenia w czasie polskiej prezydencji w Unii Europejskiej w drugiej połowie 2011 r. Co prawda pierwsza propozycja Komisji Europejskiej w sprawie ram finansowych jest oczekiwana na przełomie stycznia i lutego 2011 r., podczas prezydencji węgierskiej, a kongres kohezyjny oceniający dotychczasową politykę spójności odbędzie się jesienią 2010 r., jednak to od Polski - jako głównego beneficjenta polityki spójności i równocześnie kolejnego kraju, który obejmie unijną prezydencję - będzie się oczekiwało odegrania pozytywnej roli w budowaniu kompromisu wokół nowego budżetu UE.

Przeobrażenia polityki spójności są nieuchronne. W grudniu 2008 r. Komisja Europejska opublikowała raport pt. Regiony 2020, w którym dowodzi, że ramy polityki spójności powinny zostać zaadaptowane tak, aby możliwie najlepiej służyły zarządzaniu globalizacją i rozwiązywaniu problemu starzenia się społeczeństw, a także wyzwaniom energetycznym i klimatycznym.

Trwa debata nad skutecznością polityki spójności, zdania jej uczestników są mocno podzielone. Wśród głównych przedmiotów krytyki polityki spójności jest brak kwantyfikowalnych celów. W szczególności za mało wiadomo na temat wpływu polityki spójności na poziom życia w europejskich regionach. Zdaniem niektórych uczestników dyskusji położenie zbyt dużego nacisku na konwergencję ekonomiczną może uruchomić proces równania do niższego wspólnego mianownika.

W rezultacie wszyscy mogą stracić na dążeniu do harmonizacji poziomu wzrostu gospodarczego.

Krytycy argumentują, że w przyszłości większą uwagę należy skupić na rezultatach polityki spójności, a nie wielkości budżetu przeznaczonego na ten cel. Z drugiej strony wydatki w ramach polityki spójności w Unii są już na tyle skromne (jak zresztą i cały budżet UE), że można je przyrównać do wydatków amerykańskich gospodarstw domowych na utrzymanie małych zwierząt domowych (psów, kotów, kanarków etc.). Nie można więc mieć zbyt wielkich oczekiwań i przykładać zbyt dużej wagi do efektów, które ma osiągnąć polityka spójności.

Nie ulega jednak wątpliwości, że w nowych państwach członkowskich, które zaczęły nadrabiać dystans do starych członków, istotnie wzrosły różnice regionalne. Aglomeracje spełniały rolę lokomotyw wzrostu, a obszary peryferyjne odnotowały powolny wzrost gospodarczy. Według niedawno opublikowanego dokumentu rządowego Polska 2030, taki model rozwoju będzie nam towarzyszył w kolejnych dekadach.

Wszystko to oznacza, że UE potrzebuje strategii, która pogłębiałaby proinnowacyjny charakter polityki spójności, przy zachowaniu celu stopniowej konwergencji poszczególnych regionów.

Mówienie o konwergencji wymaga zdefiniowania parametrów, względem których powinna ona następować. Do tej pory konwergencja była rozumiana jako pomniejszanie dystansu liczonego jako dochód na głowę mieszkańców między biednymi i bogatymi regionami. Jak pokazano powyżej, poza nielicznymi wyjątkami ten cel nie tylko nie jest realizowany, ale wręcz przeciwnie, w większości przypadków dystans jeszcze się pogłębia (np. metropolie - rejony wiejskie). Jednak dziś wiadomo, że dochód na mieszkańca nie jest wystarczającą miarą jakości życia i zadowolenia. Jeżeli ktoś dużo zarabia, ale jednocześnie mieszka w drogiej metropolii, w której nie istnieją lokalne więzi społeczne, gdzie jest zaburzona równowaga między życiem rodzinnym i zawodowym - bo trzeba uczestniczyć w wyścigu szczurów i pracować po 12-15 godzin na dobę, stać w korku trzy godziny dziennie, by dojechać do pracy - to pod względem jakości życia taka osoba raczej lokuje się niżej niż ktoś z biedniejszego regionu, kto mieszka w przyjaznym dla siebie środowisku. Gdzie ludzie się znają i sobie pomagają, kto może pracować osiem godzin i cieszyć się udanym życiem rodzinnym. Ale z drugiej strony osoba ta może być narażona na niską jakość i satysfakcję z życia, jeżeli nie będzie miała pracy.

Ten przykład pokazuje, jak potrzebna jest nowa miara spójności regionów. Musi ona uwzględniać jedyny możliwy obecnie model rozwoju Europy i poszczególnych krajów, czyli opisany w dokumencie Polska 2030 - polaryzacyjno-dyfuzyjny. Zakłada on, że będą centra innowacji i wzrostu, które staną się źródłem postępu technologicznego, innowacji produktowych i biznesowych. To tam będzie się skupiała klasa kreatywna, której Europa i świat będą zawdzięczały nowe pomysły, pozwalające ograniczyć efekty cieplarnianie, wynaleźć metody przemieszczania się czy atrakcyjne sposoby spędzania czasu wolnego.

Jednocześnie regiony, które nie będą centrami wzrostu i innowacji, powinny w możliwie największym stopniu korzystać na rozwoju metropolii, w postaci łatwo dostępnych miejsc pracy, ośrodków kultury i sportu.

Alternatywnie, klasa kreatywna może z czasem osiedlać się w klastrach w mniej zurbanizowanych rejonach, jeżeli jakość transportu i sieci informatycznej pozwoli na spełnienie potrzeb wysokiej mobilności i interakcji z innymi kreatywnymi umysłami.

Widać wyraźnie, że aby zapewnić spójność regionów, poprzedni paradygmat polityki spójności - zmniejszanie różnic w dochodzie na mieszkańca - nie wystarczy. Należy stworzyć nowe miary spójności regionów. Taka miara już powstała i nosi nazwę kapitału intelektualnego. Opublikowany w lipcu 2008 r. pierwszy raport o kapitale intelektualnym Polski niestety nie wypadł zbyt korzystnie. W większości kategorii jesteśmy na szarym końcu Unii Europejskiej.

Kapitał intelektualny kraju został zdefiniowany we wspomnianym raporcie jako ogół niematerialnych aktywów ludzi, przedsiębiorstw, społeczności, regionów i instytucji, które odpowiednio wykorzystane, mogą być źródłem obecnego i przyszłego dobrostanu kraju. Co uległoby zmianie, gdyby UE przyjęła zaproponowaną przez nas nową definicję polityki spójności, w ramach której pieniądze byłyby w dalszym ciągu alokowane według kryterium dochodu narodowego na płaszczyźnie wspólnotowej, ale podstawowym parametrem ich przypisania do krajowych programów operacyjnych byłby rozwój kapitału intelektualnego.

Jednym słowem zamiast przeznaczać olbrzymie środki na aktywne formy walki z bezrobociem, relatywnie większe pieniądze zostałyby przeznaczone na powszechną edukację wczesno-przedszkolną dzieci. Badania pokazują, że w ten sposób można silnie i pozytywnie wpłynąć na dalsze życie młodego człowieka (będzie zdrowszy, lepiej się uczy, dostanie ciekawszą pracę). Inwestując w młode pokolenia, bardzo silnie podnosimy kapitał intelektualny nie tylko w bieżącym, ale również w przyszłych okresach.

Innymi słowy, polityka spójności staje się o wiele bardziej skuteczna niż do tej pory, a jednocześnie zaczynamy realizować cele strategii lizbońskiej.

Oczywiście decyzje podejmowane przez władze poszczególnych krajów są wypadkową dwóch tendencji: myślenia o konkurencyjności całej Unii w globalnej gospodarce XXI w. opartej na wiedzy, oraz optymalizacji wielkości środków netto, jakie dany kraj wpłaca lub otrzymuje z budżetu Unii.

Do tej pory stanowiska większości państw beneficjentów netto budżetu UE były nakierowane na maksymalizację transferów (a płatników na minimalizację wpłat). Można oczekiwać, że podczas negocjacji nowej perspektywy finansowej skuteczniejsze będą te kraje, które będą potrafiły lepiej uzasadnić wpływ danego sposobu alokacji na konkurencyjność całej Unii.

Proponowana przez nas nowa definicja polityki spójności spełnia oba warunki, mówi językiem konkurencyjności UE i jednocześnie zapewnia wysokie transfery do Polski w celu eliminacji luki między poziomem kapitału intelektualnego u nas a krajami bardziej pod tym względem rozwiniętymi.

Proponowana zmiana definicji polityki spójności może być zbieżna z innymi ważnymi priorytetami Unii. Z powodów demograficznych ważne staje się prowadzenie skutecznej polityki integracji imigrantów, których będzie przybywać do Europy coraz więcej w kolejnych latach.

Zdolność regionu do stworzenia warunków, w których następuje szybka asymilacja imigrantów, gdzie czują się dobrze i integrują się z rdzennymi mieszkańcami, jest elementem kapitału intelektualnego regionu. Co więcej, badanie, czy istnieje strategia wobec imigrantów, byłoby elementem oceny kapitału intelektualnego regionu.

W Unii Europejskiej nic nie dzieje się z dnia na dzień. Aby wprowadzić do dyskusji temat definicji polityki spójności oraz priorytetów wydatkowania według kryterium wzmacniania kapitału ludzkiego, należy rozpocząć wokół tych kwestii dyskusję europejską.

W swoim niedawnym raporcie przygotowanym dla Komisji Europejskiej pt. Agenda na rzecz zreformowanej polityki spójności Fabrizio Barca argumentował, że należy skoncentrować 55-65 proc. wydatków, w zależności od państwa i regionu na trzech, czterech priorytetach, do których zaliczył innowacje i zmiany klimatyczne, migracje, dzieci, umiejętności oraz starzenie się społeczeństw.

To bardzo sensowny punkt wyjścia. W tej chwili potrzebny jest odrębny raport na temat polityki spójności jako instrumentu wsparcia rozwoju kapitału ludzkiego. Byłby to doskonały temat do poprowadzenia przez polskiego komisarza Pawła Sameckiego.

Odchodząca Komisja ma pod koniec swojej kadencji przestawić wnioski dotyczące przeglądu wieloletniego przeglądu budżetu Unii Europejskiej ze wstępnymi propozycjami dotyczącymi jego przyszłego kształtu. Ważne, aby kwestie kapitału intelektualnego zostały w nich dobrze odzwierciedlone.

Następnym krokiem powinno być przygotowanie Białej Księgi na temat polityki spójności i kapitału intelektualnego. Trzeba o niej jak najwcześniej zacząć rozmawiać z następną Komisją Europejską.

Budżet Unii nie powinien nam się kojarzyć wyłącznie z oczyszczalniami ścieków i obwodnicami miast. Do szczęścia potrzeba jeszcze szarych komórek, dobrych relacji i zaufania, bo to te czynniki zdecydują o naszym gospodarczym sukcesie w najbliższej dekadzie.

@RY1@i02/2009/185/i02.2009.185.166.0006.001.jpg@RY2@

Fot. Paweł Supernak/PAP

Paweł Świeboda, jest prezesem instytutu demosEUROPA - Centrum Strategii Europejskiej

@RY1@i02/2009/185/i02.2009.185.166.0006.002.jpg@RY2@

Fot. Wojciech Górski

Krzysztof Rybiński, jest profesorem SGH, członkiem Rady Programowej Polskiego Forum Obywatelskiego i dyrektorem programu Sprawne Państwo Ernst & Young

@RY1@i02/2009/185/i02.2009.185.166.0006.003.jpg@RY2@

Fot. Archiwum

Piotr Serafin, jest podsekretarzem stanu w UKIE (prezentowane tu poglądy mają charakter prywatny)

jest prezesem instytutu demosEUROPA - Centrum Strategii Europejskiej

jest profesorem SGH, członkiem Rady Programowej Polskiego Forum Obywatelskiego i dyrektorem programu Sprawne Państwo Ernst & Young

jest podsekretarzem stanu w UKIE (prezentowane tu poglądy mają charakter prywatny)