Prawo przełamało PRL-owskie nawyki

W ubiegłym tygodniu minęło 20 lat obowiązywania w Polsce przepisów o przetargach. Po zmianie ustroju nowe władze szybko zrozumiały, że ucywilizowanie sposobu wydawania publicznych środków to jedno z najważniejszych wyzwań. Dlatego też 10 czerwca 1994 r. Sejm uchwalił ustawę o zamówieniach publicznych (Dz.U. z 1994 r. nr 76, poz. 344).

- To była olbrzymia zmiana systemowa, ograniczenie patologii i arbitralności w wydawaniu środków publicznych. Pracowałem wówczas w Najwyższej Izbie Kontroli i obserwowałem, jak kurczy się szara strefa, a to, co wcześniej uchodziło za normę, zaczyna być piętnowane - wspomina prof. Przemysław Szustakiewicz z Uczelni Łazarskiego.

Urzędnicy zaczęli stosować konkurencyjne procedury, firmy od podstaw uczyły się, jak walczyć o zamówienia na rynkowych zasadach.

- Patrząc z perspektywy tych 20 lat, za największy sukces uznałbym przełamanie złych nawyków z PRL. Gdy zaczynaliśmy mówić o zasadach, takich jak przejrzystość, uczciwa konkurencja, równe traktowanie stron, część administracji patrzyła na nas jak na wariatów. Dzisiaj, pomijając patologiczne sytuacje, nikt ich już nie kwestionuje. Udało się nie tylko zaszczepić te fundamentalne reguły, ale też zmienić mentalność i podejście ludzi, a to chyba było najtrudniejsze - ocenia Tomasz Czajkowski, wieloletni prezes Urzędu Zamówień Publicznych, dzisiaj redaktor naczelny miesięcznika "Zamówienia Publiczne Doradca".

Liberalizacja przepisów

Pierwsze przepisy były restrykcyjne. Formalnie ustawa obowiązywała przy wydawaniu choćby złotówki. Z czasem ustanowiono próg, do którego nie trzeba organizować przetargu. Ostatnia nowelizacja przepisów podwyższyła go do 30 tys. euro. Od 16 kwietnia w przeliczeniu na złote można z pominięciem ustawowych procedur wydać 126 747 zł netto.

Duże znaczenie przywiązywano też do strony formalnej.

- Na szczęście dzisiaj oceniamy treść oferty, a nie jej formę. Pamiętam jednak czasy, kiedy brak numeracji stron czy pieczątki "w prawym górnym rogu pierwszej strony oferty" był traktowany jako niezgodność ze specyfikacją, a odrzucanie ofert z tego powodu było zjawiskiem powszechnym - przypomina Piotr Trębicki, radca prawny z kancelarii Czublun Trębicki.

- Pozytywnie należy też ocenić, postępującą wraz z każdą kolejną nowelizacją, liberalizację np. w zakresie uzupełniania dokumentów, poprawiania omyłek w ofertach, zwłaszcza w zakresie drobnych niezgodności ze specyfikacją. Dzięki wprowadzeniu obowiązku poprawiania nieistotnych zmian drobna poprawka pozwala wygrać dużo korzystniejszej ofercie - dodaje.

Procedura jako cel

Z drugiej jednak strony, chociaż przepisy ewoluują, to urzędnicy odpowiedzialni za przetargi zdają się sami sobie nakładać coraz sztywniejszy gorset.

- Procedura stała się celem samym w sobie, a nie sposobem na racjonalne gospodarowanie publicznymi środkami. Zapomnieliśmy, że chodzi o to, by kupować to, co najlepsze, stymulować gospodarkę i mądrze wydawać. Liczy się głównie to, by uniknąć podejrzeń o korupcję - zauważa prof. Przemysław Szustakiewicz.

Najlepiej widać to na przykładzie kryteriów oceny ofert. W postępowaniach o wartości niższej od progów unijnych aż 92 proc. przetargów jest rozstrzygane w oparciu wyłącznie o cenę. Dla porównania - w 2004 r. było to tylko 29 proc., a ważną rolę odgrywaly też pozacenowe kryteria.

- Nie udało się nam zapobiec powstaniu i powielaniu złych praktyk. Czy też może inaczej: nie znaleźliśmy sposobu na propagowanie dobrych praktyk. Widać to doskonale w nieprawdopodobnie wręcz wysokiej przewadze ceny nad innymi kryteriami oceny ofert. Chociaż od lat nie tylko ja, ale w zasadzie większość komentatorów powtarza, że zamówienia publiczne to nie bazar, na którym kupuje się to, co najtańsze, to trudno znaleźć przetarg z innymi niż cena kryteriami - komentuje Tomasz Czajkowski.

Jest jednak szansa, że dobre praktyki zaczną być propagowane. Jak ujawniła niedawno Izabela Jakubowska, p.o. prezes Urzędu Zamówień Publicznych, dzięki współfinansowaniu ze środków unijnych ma powstać internetowe repozytorium dokumentów wzorcowych, ale też dobrych praktyk. UZP analizowałby ogłoszenia i specyfikacje, a te, które uznałby za godne naśladowania, propagowałby w swym repozytorium.

Najszybsi w UE

W ciągu dwóch dekad poważnie zmienił się też system środków ochrony prawnej. Od 2007 r. funkcjonuje organ quasi-sądowy - Krajowa Izba Odwoławcza. Zastąpiła ona zespoły arbitrów społecznych, którzy byli powoływani do rozstrzygania konkretnych sporów przetargowych. Członkowie Izby zajmują się zawodowo wyłącznie orzekaniem.

- Stworzenie systemu środków ochrony prawnej, który w odróżnieniu od systemu sądowego i administracyjnego działa sprawnie, to zdecydowanie jeden z największych sukcesów systemu zamówień publicznych. Rozstrzygnięcie sporu przetargowego zajmuje tygodnie, w najgorszym przypadku miesiące. Rozstrzygnięcie sporu sądowego lub administracyjnosądowego - kilka, a nawet kilkanaście lat. Nawet nie chcę sobie wyobrażać, jak funkcjonowałby rynek zamówień publicznych przy takich terminach rozstrzygnięć - zwraca uwagę dr Włodzimierz Dzierżanowski, prezes Grupy Doradczej Sienna, a przed laty wiceprezes UZP.

Pod względem szybkości rozpoznawania sporów przetargowych, jak wynika z analiz Komisji Europejskiej, jesteśmy na pierwszym miejscu w UE. Średni czas rozpoznania odwołania to 15 dni. Dla porównania - w Austrii zajmuje to dwa miesiące, a w Finlandii aż 8 miesięcy.

Jest też jednak druga strona tego medalu. Ze względu na to, że Izba liczy stosunkowo niewielu członków, zdecydowaną większość wyroków wydają składy jednoosobowe. W praktyce jedna osoba przesądza więc niejednokrotnie o losach wielomilionowego przetargu. Na szczęście, po niedawnym wyroku Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt SK 12/13), który uchylił przepis o kuriozalnie wysokiej opłacie sądowej od skargi na wyrok KIO, zarówno zamawiający, jak i wykonawcy odzyskali dostęp do drugiej instancji.

Szybkość postępowań odwoławczych ma także wpływ na czas trwania przetargów. Także pod tym względem jesteśmy w czołówce UE. Ostatnie dostępne badania Komisji Europejskiej (za lata 2006-2010) pokazały, że zajmujemy tu trzecie miejsce. Dane za 2013 r. pokazują, że przetarg poniżej progów unijnych trwał zaledwie 32 dni.

Tyle że także to ma swoją cenę. Wyjątkowo krótkie terminy na złożenie ofert i częsty brak praktycznej możliwości zadawania pytań do specyfikacji sprawiają, że stosunkowo niewielu przedsiębiorców chce startować w przetargach. Średnio na jeden przetarg przypada 2,96 oferty. Jednak gdy odliczy się te, które z różnych powodów są odrzucane, to okazuje się, że urzędnik wybiera statystycznie z 1,24 oferty. W zamówieniach na dostawy średnia ta spada do 0,93 oferty. Widać więc jak na dłoni, że mimo niełatwej sytuacji gospodarczej firmy nadal nie są zainteresowane walką o zamówienia publiczne.

- Nie ma im się co dziwić. Przy takich wymaganiach, jakie stawiają polscy zamawiający, każdy przedsiębiorca, który ma wybór, woli omijać ten rynek - mówi Artur Wawryło, ekspert Centrum Obsługi Zamówień Publicznych.

Wąska specjalizacja

Rynek zamówień publicznych wykształcił przez te 20 lat specjalizację prawniczą, ukierunkowaną tylko na związane z nim zagadnienia. Z jednej strony powstało wiele wyspecjalizowanych firm doradczych, z drugiej w dużych sieciowych kancelariach powstały całe działy zamówień publicznych.

Trudno się temu dziwić. Licząca początkowo mniej niż 100 artykułów ustawa ma ich dzisiaj kilkaset. Obowiązujące od 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 113, poz. 759 ze zm.) było do dziś nowelizowane 39 razy, co sprawia, że przy niektórych artykułach zaczyna już brakować wolnych liter do oznaczenia. Specjaliści odnajdujący się w tym gąszczu przepisów rzeczywiście są poszukiwani.

Z drugiej jednak strony część osób mieniących się ekspertami w rzeczywistości nimi nie jest.

- Niestety nie udało się zlikwidować szarlatanerii. Chyba w żadnym obszarze życia gospodarczego nie ma tylu "specjalistów", co w zamówieniach publicznych. Jeszcze trochę i wszyscy Polacy będą się znać na zamówieniach tak, jak na leczeniu i na samochodach - komentuje dr Włodzimierz Dzierżanowski.

@RY1@i02/2014/115/i02.2014.115.18300060b.802.jpg@RY2@

Szybko, tanio, mało konkurencyjnie

Sławomir Wikariak

slawomir.wikariak@infor.pl

@RY1@i02/2014/115/i02.2014.115.18300060b.103.gif@RY2@