Publiczni i prywatni – może się dogadają?

fot. shutterstock

Dotychczas samorządy skoncentrowane były na budowie podstawowej infrastruktury i chętnie korzystały ze środków europejskich i finansowania z banków międzynarodowych, tj. EBI czy EBOR. Transakcje PPP pojawiały się więc rzadziej niż w normalnych warunkach. Perspektywa szerokiego strumienia finansowania ze środków UE jest jednak coraz mniej aktualna, a oczekiwanie na kolejne inwestycje rozwojowe w samorządach nie słabnie. To może sprawić, że formuła PPP zyska na popularności. O ile gminy podejmą wysiłek, bo ten jest potrzebny większy niż przy pozyskiwaniu tradycyjnego finansowania. To zresztą jeden z powodów, dla których ta formuła była przez samorządy dotychczas pomijana przy planowanych przedsięwzięciach.

– Jest wiele przyczyn wpływających na to, że samorządy dotychczas unikały formuły PPP. Wiele inwestycji publicznych było finansowanych z udziałem środków unijnych i samorządy dobrze poznały mechanizmy, jak skutecznie się o nie ubiegać, więc partnerstwa publiczno-prywatne były tylko jedną z możliwości. Ponadto dla części samorządów zniechęcające było to, że większość postępowań PPP kończyła się niepowodzeniem. Partnerzy prywatni albo nie byli zainteresowani nieprecyzyjnie zaplanowaną inwestycją i nie przystępowali do postępowania, albo po długich negocjacjach rezygnowali z podpisania umowy końcowej – wyjaśnia Marek Łucyk, wiceprezydent Gdyni ds. rozwoju.

Projekty PPP obejmują zarówno proces inwestycyjny, jak i późniejszą eksploatację lub zarządzanie w długim okresie czasu. To wiąże się z dłuższym procesem przygotowania zadania, jak również samej procedury wyboru partnera prywatnego i koniecznego czasu na dialog lub negocjacje z nim.

Często się zdarza, że w wyniku tych rozmów potrzebna jest zmiana pewnych założeń oraz konieczna jest aktualizacja analiz. Bywa więc, że dochodzi do rezygnacji zainteresowanych firm w trakcie procedury. Formuła ta ma sens, gdy wystąpią dwie przesłanki jednocześnie.

– Dla interesu samorządu musi wynikać z takiej inwestycji korzyść społeczna, z kolei przedsiębiorca musi mieć możliwość pozyskania strumienia pieniędzy, który pozwoli pokryć z zyskiem koszty zaangażowane w projekt – wyjaśnia Michał Sztybel, zastępca prezydenta UM Bydgoszcz. I dodaje, że dla takich projektów ważna jest także pewność prawa, a obecnie w Polsce jest z tym problem. I daje przykład Poznania, gdzie dwa lata temu uruchomiono w ramach PPP spalarnię, a obecnie Ministerstwo Środowisko proponuje zmiany w prawie, które doprowadzą do jej likwidacji.

Formuła PPP sprawdza się tylko w projektach, które przynoszą dochody. Ten fakt wyklucza z niej część najbardziej potrzebnych inwestycji, typu budowa dróg, przedszkoli, szkół, placów zabaw, boisk, terenów zieleni, a na tych samorządy w ostatnim czasie się skupiają.

– Poza tym tam, gdzie projekt przewiduje pobieranie opłat, inwestorzy prywatni często nie chcą przejmować na siebie ryzyka popytu, a co za tym idzie – ryzyka związanego z osiąganiem planowanych przychodów – podkreśla Magdalena Stremplewska, rzecznik prasowy prezydenta Torunia.

Samorządy niechętnie też podchodzą do przejmowania innych ryzyk związanych z procesem inwestycyjnym i w dalszej kolejności – z udostępnianiem wytworzonej infrastruktury.

– W kosztach przedsięwzięć kalkulują wszelkie zdarzenia przyszłe mogące mieć wpływ na wzrost wydatków. Trudno oceniać to negatywnie, gdyż celem inwestora prywatnego jest osiąganie zysku. Stworzenie biznesplanu na 20 lub 30 lat w zmieniającym się otoczeniu gospodarczym i prawnym jest niezwykle trudne. Z tego powodu wykazanie wyższej opłacalności projektów realizowanych w formule PPP niż poprzez budżet samorządu jest często niemożliwe – tłumaczy Magdalena Stremplewska.

Dlatego, jak zauważa Małgorzata Stupakowska, specjalista ds. zamówień publicznych w UM Sopot, tak ważne jest przygotowanie przez samorząd projektu, który pozwoli dostrzec partnerowi prywatnemu jego potencjał.

– Dlatego tak ważny jest wybór odpowiedniego doradcy, zarówno prawno-finansowego jak i technicznego, dysponującego praktycznym doświadczeniem w samorządowych projektach PPP. W przypadku „zwykłych” zamówień wybór wykonawcy jest często niezbyt skomplikowany, natomiast wybór partnera prywatnego musi być poprzedzony wieloma niezbędnymi czynnościami, których przeprowadzenie warunkuje sprawny przebieg samej procedury selekcyjnej.

Dziś mogę powiedzieć, iż etap przygotowawczy przedsięwzięcia PPP należy do najważniejszych faz realizacji projektu i poprzedza bezpośrednio procedurę wyboru inwestora – podkreśla Małgorzata Stupakowska.

Przygotowanie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wymaga tym samym zaangażowania nie tylko komórki odpowiedzialnej za formalną zgodność czynności z ustawą – Prawo zamówień publicznych, ale i osób merytorycznych posiadających wiedzę w obszarze przedmiotu zamówienia, które docelowo zamówienie będą realizować. Osób, które z jednej strony znają potrzeby zamawiającego, a z drugiej możliwości rynku. Wreszcie zobowiązania stron – ich przyszłe prawa i obowiązki określone muszą zostać w umowie o udzielenie zamówienia publicznego.

Niedawno weszła w życie nowelizacja ustawy o PPP, dzięki której łatwiej będzie podmiotom prywatnym zdecydować się na udział w tego typu postępowaniach – chociażby dlatego, że dopiero po wyborze oferty mogą tworzyć spółki córki, a nie tak jak do tej pory, już na etapie składania wniosku musiała istnieć właściwa firma.

– Ponadto samorządy dostały możliwość zaciągnięcia bezpłatnej opinii od ministerstwa co do realności i możliwości wykonania inwestycji w trybie PPP. To duży plus, bo łatwiej podjąć decyzję radnym, służbom finansowym, będąc w posiadaniu alternatywnej oceny niezależnych ekspertów – uzupełnia Maja Wysocka.

Trzeba jednak jeszcze poczekać na to, by przekonać się o tym, ile nowe przepisy zdziałały dobrego.

– W naszej opinii nowelizacja ustawy o PPP w 2018 r. i aktywne działania Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju spowodują wzrost zainteresowania tą formą finansowania, zarówno po stronie samorządów, jak i inwestorów prywatnych. Znowelizowane przepisy, zwłaszcza w zakresie oceny efektywności przedsięwzięcia czy też certyfikacji projektów PPP mogą pozytywnie wpłynąć na poprawę jakości przedsięwzięć PPP, dzięki czemu będą miały szansę zakończyć się sukcesem. Gdynia również poważnie rozważa realizację wybranych inwestycji w tej formule i z uwagą obserwuje dobre praktyki innych miast w tej dziedzinie – stwierdza Marek Łucyk.

– Duże samorządy mają z pewnością inny punkt wyjścia, bo zarówno skala rynku w miastach, jak i dostęp do finansowania jest łatwiejszy. Im mniejsza gmina, tym skala wyzwań w zakresie PPP będzie rosła i tu przydałoby się chociażby zapewnienie odpowiedniego finansowania zwrotnego, które w krajach zachodnich zapewniają choćby państwowe banki inwestycyjne – mówi Marta Plasota, inspektor w UM Warszawy.

Samorządowcy podkreślają, że istnieje też potrzeba wypracowania wzorców, zwłaszcza na etapie kontroli nad realizacją zadania i zarządzania o nim.

– Warto też przeanalizować problem, który jest jedną z blokad w podejmowaniu rozważań wyboru trybu ppp dla inwestycji, tj. zmiana nastawienia organów kontrolnych do realizowanych w tym trybie zadań – uważa Elżbieta Maciąg z UM Wrocławia.

Oprócz tego niezbędne jest inwestowanie w wiedzę i kompetencje w samych samorządach.