Czy samorządy lokalne mogą tworzyć specjalne fundusze osiedlowe

Czy na gruncie obowiązujących przepisów, w tym ustawy o funduszu sołeckim, istnieją jakieś ograniczenia prawne dla rad miejskich w podejmowaniu uchwał o dofinansowywaniu inicjatyw obywatelskich poprzez tworzenie funduszy osiedlowych lub dzielnicowych

Zgodnie z art. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) gmina może tworzyć jednostki pomocnicze, w tym sołectwa, dzielnice oraz osiedla. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Oznacza to, że gmina jest samodzielna w decydowaniu o tym, czy utworzyć jednostki pomocnicze i jakie. Dodatkowo to do kompetencji gminy należy decyzja, czy utworzyć je na całym obszarze gminy, czy też tylko na jego części. Jednostki te tworzy rada gminy w drodze uchwały po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Nie mają one jednak charakteru wyodrębnionych ustawowo związków samorządowych i nie posiadają osobowości prawnej. O przekazaniu jednostce pomocniczej zadań decyduje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, któremu dodatkowo przysługuje prawo kontroli ich wykonania.

Jednostki pomocnicze gminy mają własne statuty (odrębne od statutu gminy) określające organizację i zakres działania tych jednostek (art. 35 ustawy o samorządzie gminnym), a także własne władze uchwałodawcze i wykonawcze (art. 36 i art. 37). Takim jednostkom pomocniczym przysługuje prawo zarządzania przydzielonym im mieniem komunalnym, korzystania z niego oraz rozporządzania w ustalonym zakresie dochodami z tego źródła. Statut określa zakres czynności dokonywanych przez organy jednostki pomocniczej w ramach przysługującego jej mienia. Jednostki pomocnicze mogą prowadzić na zasadach określonych w statucie gminy gospodarkę finansową w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3). Nie mają natomiast prawa do tworzenia własnych budżetów.

Równocześnie podkreślić należy, że projekt budżetu gminy przygotowuje wójt (art. 52 ust. 1). Bez jego zgody rada nie może wprowadzić w projekcie budżetu gminy zmian powodujących zwiększenie wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach lub zwiększenie planowanych dochodów bez jednoczesnego ustanowienia źródeł tych dochodów (art. 52 ust. 1a). Natomiast uchwalanie budżetu gminy należy do właściwości rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4). Samodzielność gminy w zakresie prowadzenia gminnej gospodarki finansowej (art. 51 ust. 1) stanowi szczególną sferę ogólnej samodzielności gminy przyznanej jej przez Konstytucję RP oraz ustawę o samorządzie gminnym. Organy gminy są - w granicach prawa - suwerenne w podejmowaniu decyzji dotyczących przeznaczenia i wykorzystania zasobów finansowych i nie podlegają w tym zakresie żadnym władzom, instytucjom lub organizacjom publicznym. Organy nadzoru mogą badać powyższe decyzje tylko pod kątem ich zgodności z prawem, nie mają natomiast kompetencji do oceny ich celowości (zasadności) ani gospodarności.

Z kolei zapisy ustawy z 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim (Dz.U. nr 52, poz. 420) dotyczą mieszkańców najmniejszych jednostek pomocniczych (sołectw) o najsilniejszych więzach łączących mieszkańców, usytuowanych głównie na terenach o charakterze wiejskim. Pod względem funkcjonalnym, społecznym i gospodarczym jednostek tych nie można zrównywać z innymi jednostkami pomocniczymi, które powstały na terenach o charakterze miejskim (osiedla, dzielnice) i które w stosunku do sołectw dysponują znacznym potencjałem demograficznym i ekonomicznym. Dodatkowo wskazać należy, że sołectwa stanowią jedynie jednostki pomocnicze gmin, a nie jednostki autonomiczne. Konsekwencją tego założenia jest potraktowanie środków funduszu sołeckiego jako części budżetu gminy, a nie jako wyodrębnionego funduszu celowego. Dzięki temu rada gminy zachowuje pełną kontrolę nad przeznaczeniem środków przez sołectwa. Ponadto środki funduszu sołeckiego stanowią wydatki budżetu gminy, które zostały jedynie formalnie wyodrębnione. Jednostka pomocnicza gminy nie jest jednostką organizacyjną samorządu terytorialnego, aby mogła mieć własny plan finansowy, rachunek bankowy i księgi finansowe. W konsekwencji oznacza to, że organy gminy decydują o sposobie wykorzystania środków finansowych (na podstawie odpowiedzi na interpelację nr 12074).

HW