Nie każda umowa może przekroczyć rok budżetowy

Zgodnie z ustawami samorządowymi, tj. art. 60 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594; dalej: u.s.g.), art. 60 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 595; dalej u.s.p.), art. 70 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 596), zarządowi przysługuje wyłączne prawo zaciągania zobowiązań, które mają pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, i emitowania papierów wartościowych w ramach upoważnień udzielonych przez organ stanowiący. Budżet jako roczny plan finansowy stanowi dla zarządu podstawę do zaciągania zobowiązań, przy czym plan wydatków może być częściowo ustalony przez zarząd w ramach upoważnień udzielonych przez organ stanowiący na podstawie art. 258 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.; dalej: u.f.p.). Zgodnie z art. 46 ust. 1 u.f.p. dopuszcza się możliwość wykonania w roku budżetowym zobowiązań powstałych w latach poprzednich. Przepis nakazuje bowiem uwzględnienie płatności wynikających ze zobowiązań z lat poprzednich przy zaciąganiu zobowiązań przewidzianych do sfinansowania w danym roku.

Roboty, dostawy i usługi

W artykule zajmujemy się dziś upoważnieniami udzielanymi zarządowi do zaciągania wieloletnich zobowiązań z tytułu m.in. robót, dostaw i usług, udzielania dotacji, dzierżawy pomieszczeń itp., gdyż inne zobowiązania wieloletnie zaciągane na podstawie przepisów szczególnych z zakresu prawa pracy, opieki społecznej, ochrony zdrowia itp. nie wymagają osobnego upoważnienia ze strony organu stanowiącego.

Z kolei zaciąganie zobowiązań finansowych z tytułu kredytów, pożyczek, emisji papierów wartościowych, poręczeń i gwarancji czy udzielanych pożyczek innym podmiotom nie stwarza generalnie trudności. Występują jednak rozbieżności w zakresie interpretacji na tle stosowania przepisów w zakresie kompetencji organów (szerzej na ten temat DGP nr 133 z 12 lipca 2012 r.).

Większe problemy pojawiają się przy pozostałych zobowiązaniach, gdy umowy przekraczają rok budżetowy. Jeżeli chodzi o te z tytułu robót, dostaw i usług, to powyżej ustalonej wartości są one zaciągane po przeprowadzeniu stosownych postępowań na podstawie przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2010 r. nr 113, poz. 759 z późn. zm.; dalej: p.z.p.) lub procedur wewnętrznych ustalonych przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego na podstawie nakazu oszczędnego i celowego wydatkowania środków publicznych zawartego w art. 44 ust. 3 pkt 1 i art. 254 pkt 4 u.f.p. Zobowiązania wieloletnie powstają też w wyniku postępowań prowadzonych w trybie przepisów o partnerstwie publiczno-prywatnym i innych ustaw. Zarówno prawo zamówień publicznych, jak i inne ustawy szczególne dopuszczają możliwość zawierania umów na czas przekraczający rok budżetowy, przy czym określone umowy można zawrzeć nawet na czas nieoznaczony.

Niejednolicie

Z punktu widzenia kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego istotną sprawą są upoważnienia do zaciągania zobowiązań przez zarząd. Kwestia ta nie jest jednolicie uregulowana w obowiązujących przepisach. Stosowne zapisy na ten temat znajdujemy w ustawach samorządowych, ustawie o finansach publicznych i w ustawach szczególnych, branżowych. W praktyce powoduje to duże trudności przy formułowaniu upoważnień dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego co do zakresu i wysokości zaciąganych zobowiązań.

Przegląd uchwał budżetowych i uchwał w sprawie wieloletnich prognoz finansowych nawet na terenie objętym nadzorem tej samej regionalnej izby obrachunkowej wskazuje na bardzo duże zróżnicowanie stosownych upoważnień. Jest to wynikiem różnej interpretacji obowiązujących przepisów. W efekcie prowadzi to do diametralnie odmiennych zapisów określających upoważnienia zarządu do zaciągania zobowiązań. Wątpliwości budzi wciąż zaciąganie zobowiązań wieloletnich, mimo nowelizacji u.f.p. ustawą z 7 grudnia 2012 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej (Dz.U. poz. 1456). Obowiązujące w tym zakresie przepisy to przede wszystkim art. 228 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., który głosi, że organ stanowiący może upoważnić zarząd do zaciągania zobowiązań:

● związanych z realizacją przedsięwzięć ujętych w załączniku do wieloletniej prognozy finansowej,

● z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna dla zachowania ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy.

W myśl znowelizowanego przepisu przez przedsięwzięcie rozumie się wieloletnie programy, projekty lub zadania, w tym związane z:

● programami finansowanymi z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3,

● umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym.

Kontrowersje budzi, jakie wydatki, dla których założono okres realizacji przekraczający rok budżetowy, kwalifikują się do przedsięwzięć ujmowanych w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej.

Nasuwa się odpowiedź, że samo przyjęcie realizacji w dłuższym czasie nie jest decydujące o zaliczeniu do kategorii przedsięwzięcia, jeżeli nie determinuje to osiągnięcia efektu. Jeśli tak, to nie można uznać za przedsięwzięcie np. 3-letniej umowy na utrzymanie trawników, 2-letniej umowy na odbiór i zagospodarowanie odpadów lub naprawy pozimowe dróg, sprzątanie pomieszczeń albo dowóz dzieci do szkół w roku szkolnym obejmującym dwa lata budżetowe. Zadania tego rodzaju nie mają charakteru przedsięwzięć, gdyż uzyskanie określonego efektu nie wymaga wieloletniej realizacji. Są to usługi wykonywane systematycznie w każdym roku, a osiągnięcie efektu zapewnia również umowa zawarta na rok budżetowy.

Dla zachowania ciągłości

Jeszcze większe wątpliwości budzą umowy, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna dla zachowania ciągłości działania jednostki. Nie znajdują się już one w wykazie przedsięwzięć ujmowanych w załączniku do wieloletniej prognozy, ale ustawodawca pozostawił zapis dotyczący możliwości upoważnienia zarządu przez organ stanowiący do zaciągania zobowiązań z ich tytułu.

Rodzi się zatem pytanie, które umowy muszą być zawarte na okres wykraczający poza rok budżetowy, aby zachować ciągłość działania jednostki. Często można spotkać pogląd, że dotyczy to wszystkich umów wieloletnich zawieranych przez jednostki samorządu terytorialnego, poza umowami, które dotyczą przedsięwzięć. To oznaczałoby, że dla zachowania ciągłości działania gminy bezwzględnie niezbędne jest zawarcie umowy wieloletniej na np. dostawy materiałów biurowych, środków czystości, odśnieżanie czy wymienionych wyżej umowów np. na utrzymanie zieleni, sprzątanie pomieszczeń itp.

Z takim poglądem nie można się zgodzić, gdyż wymienione umowy mogą być zawarte na okres roku budżetowego i nie spowoduje to zagrożenia ciągłości działania jednostki. Omawiany przepis dotyczy, jak się wydaje, umów i zobowiązań szczególnych, które bezwzględnie trzeba zaciągnąć na czas wykraczający poza rok budżetowy, aby zachować ciągłość działania jednostki z punktu widzenia zdolności do wykonywania zadań zaplanowanych w budżecie. Do umów takich można zaliczyć te, które na skutek szczególnych uwarunkowań i potrzeb bezwzględnie muszą być realizowane w okresie dłuższym i dotyczą np. wspólnej eksploatacji obiektu, dzierżawy czy wynajmu pomieszczeń dla potrzeb jednostki albo bankowej obsługi emisji obligacji, awaryjnych remontów i napraw lub zakupów (np. opału) itp.

Z uwagi na charakter tych umów będą one występować w jednostkach rzadko, a w niektórych w ogóle nie będzie potrzeby ich zawierania. Ewentualne upoważnienie dla zarządu winno określać dla wszystkich umów tego rodzaju, bez ich wyszczególniania, maksymalny czas obowiązywania i maksymalną kwotę umowną zobowiązania. Jak stanowi bowiem art. 3 ust. 1 pkt 20 ustawy o rachunkowości, zobowiązanie to wynikający z przyszłych zdarzeń obowiązek wykonania świadczenia o wiarygodnie ustalonej wartości, które spowoduje wykorzystanie posiadanych lub przyszłych aktywów jednostki. Potwierdzają to przepisy dotyczące umów z kodeksu cywilnego, jak np. umowy dostawy, umowy o roboty budowlane, najmu, o dzieło i inne o podobnym charakterze, które mówią o obowiązkach stron, przedmiocie umowy i ustaleniu wynagrodzenia umownego. Twierdzenie, że wystarczy tylko upoważnienie według treści ustawowej bez podania kwoty i czasu, na jaki zostaje zawarte, nie znajduje uzasadnienia również dlatego, że ewentualne umowy na ciągłość działania jednostki niczym nie różnią się z punktu widzenia finansowego od umów związanych z przedsięwzięciami, których wartość ogółem i limity w poszczególnych latach są określone w załączniku do uchwały.

Przy analizie zagadnienia upoważnień do zaciągania zobowiązań nie można zapomnieć o obowiązujących zapisach w ustawach samorządowych (art. 18 ust. 2 pkt 10 u.s.g. i art. 12 pkt 9 u.s.p.), które stanowią o wyłącznej kompetencji organu stanowiącego do określenia sumy, do wysokości której zarząd może samodzielnie zaciągać zobowiązania. Po to, aby ustalić kwotę zobowiązania, trzeba generalnie określić przedmiot i czas obowiązywania umowy, gdyż są to podstawowe parametry, które decydują o jego wysokości.

Co nie wchodzi

Z przedstawionej analizy wynika, że upoważnienia, które mogą być udzielone na podstawie art. 228 u.f.p., nie obejmują wszystkich zobowiązań wieloletnich zaciąganych przez jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa na początku artykułu. Pozostaje cała grupa umów wieloletnich, które nie kwalifikują się do objęcia upoważnieniami zawartymi w wieloletniej prognozie finansowej. Zaliczają się do nich umowy, które nie dotyczą przedsięwzięć ani nie decydują o ciągłości działania jednostki.

W związku z tym wydaje się, że stosowne upoważnienie do ich zawarcia może być ujęte w uchwale budżetowej na podstawie podanych wcześniej przepisów ustaw samorządowych i art. 212 ust. 1 pkt 10 u.f.p., który mówi o innych postanowieniach dotyczących budżetu lub w zupełnie odrębnej uchwale organu stanowiącego. W sytuacji braku jednoznacznego przepisu takie rozwiązanie uzasadnia to, że chodzi o umowy realizowane w roku budżetowym i w latach następnych.

Ponadto sprawą nadrzędną jest przecież uregulowanie kwestii zaciągania zobowiązań i niedopuszczenie do naruszenia dyscypliny finansów publicznych w myśl art. 15 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz 168). Upoważnienie, o którym mowa powyżej, podobnie jak przy umowach związanych z ciągłością działania jednostki winno określać maksymalną kwotę, do wysokości której można zawrzeć umowę na każdy rodzaj wydatków, np. utrzymanie zieleni, remonty dróg, odbiór odpadów komunalnych, bez ich wyszczególniania, oraz czas, na jaki będzie zawarta umowa z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa zamówień publicznych i innych ustaw szczególnych. Ograniczenia powyższe dotyczące czasu i wartości nie obejmują umów zawieranych na czas nieokreślony zgodnie z art. 143 prawa zamówień publicznych (dostawy mediów z wyłączeniem dostaw energii elektrycznej).

Możliwa cesja

W myśl art. 228 ust. 2 u.f.p. organ stanowiący może upoważnić zarząd do przekazania kierownikom jednostek organizacyjnych uprawnień do zaciągania zobowiązań związanych z realizacją przedsięwzięć ujmowanych w załączniku do wieloletniej prognozy finansowej, jak również umów niezbędnych do zachowania ciągłości jednostki. W tej sytuacji przepis, który dotyczy tej sprawy, zawarty w art. 258 ust. 1 pkt 3 u.f.p., trzeba traktować jako powtórzenie. Cesja w zakresie zaciągania zobowiązań może być również dokonana w stosunku do pozostałych umów wieloletnich i zawarta odpowiednio w uchwale budżetowej lub odrębnej uchwale organu stanowiącego, podobnie jak przy upoważnieniach dla zarządu jednostki.

Przedstawiona propozycja upoważnień obejmuje umowy, które wymagają zgody organu stanowiącego w przypadku zawierania ich na okres przekraczający rok budżetowy. Udzielenie upoważnień nie jest oczywiście obligatoryjne, ale praktyka wskazuje, że umożliwiają one sprawne prowadzenie gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego bez konieczności uzyskiwania każdorazowo zgody organu stanowiącego na zawarcie umowy na okres przekraczający rok budżetowy.

Gdzie szukać definicji

W ustawie nie znajdujemy odrębnej definicji programu, projektu czy zadania, ale można przyjąć na podstawie definicji słownikowych, że są to zamierzenia, które przy zaangażowaniu odpowiednich środków w ustalonym, kilkuletnim okresie przynoszą założone efekty.

Dobrym przykładem przedsięwzięcia jest program uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej na terenie gminy, który obejmuje budowę lub rozbudowę czy modernizację oczyszczalni ścieków, budowę kolektorów sanitarnych wraz z systemem kanalizacji deszczowej. Z kolei program ochrony środowiska może obejmować stopniowe ograniczenie niskiej emisji poprzez zmianę systemu ogrzewania, termoizolację budynków i zakładanie filtrów kominowych na instalacjach przemysłowych.

Projekt, najczęściej określany w terminologii unijnej podobnie jak zadanie, utożsamiany jest z wykonaniem określonego zakresu rzeczowego, który stanowi o uzyskaniu założonego efektu użytkowego. Programy, projekty lub zadania jako przedsięwzięcia mogą mieć również charakter nieinwestycyjny, np. w zakresie oświaty i edukacji, pomocy społecznej, sportu, promocji, kultury itp. Wspólną ich cechą jest wieloletni okres realizacji, co oznacza, że przyjęty efekt użytkowy osiągany jest w okresie wynoszącym co najmniej dwa lata.

Józef Stęplowski

członek kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach