Regiony na start. Pieniądze z UE do wzięcia

Kończy się powoli pierwsza obejmująca Polskę w całości perspektywa unijna. Przyniosła efekty, których nie spodziewali się nawet optymiści. Nasz kraj otrzymał możliwość wydania w sumie 101,5 mld euro (ponad 400 mld zł). Do końca grudnia ub.r., według danych Krajowego Systemu Informatycznego, z poszczególnymi odbiorcami podpisano w sumie ponad 80 tys. umów o dofinansowanie na łączną kwotę 338 mld zł (wartość złożonych wniosków wyniosła 526,5 mld zł). Pochodzące z budżetu europejskiego stanowiły 83,7 proc. przyznanej Polsce na lata 2007-2013 alokacji.

Współpraca, której zabrakło

Jak zauważają specjaliści, poszczególne działania, choć z pewnością pożyteczne dla społeczności lokalnych, w skali całego kraju przyniosły jednak efekty nieco mniejsze, niż można się tego było spodziewać. Powodem był brak koordynacji poszczególnych działań. Jednostki samorządu terytorialnego, największy beneficjent unijnych funduszy, projektowały poszczególne inwestycje bez odpowiedniego porozumienia. Kierowały środki jedynie na obszar wyznaczany zasięgiem swojego działania, w mniejszym stopniu biorąc pod uwagę przydatność inwestycji dla regionu, województwa czy całego kraju.

- Zdarzało się, że jeden samorząd realizował na swoim terenie inwestycję, która na podlegającym sąsiedniej jednostce terenie nie miała swojej kontynuacji - tłumaczy Karol Maria Lipiec, specjalista od funduszy unijnych. - Brak porozumienia powodował, że w kończącej się perspektywie unijnej w mniejszym stopniu zostały osiągnięte ponadprogramowe cele, które mogły być wartością dodaną, stanowić efekt dobrej współpracy.

Dlatego środki z kolejnej, niezatwierdzonej jeszcze przez Parlament Europejski perspektywy unijnej na lata 2014-2020 wydatkowane będą, jak zapowiada Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, w nieco inny sposób. Szczególny nacisk, jak poinformował kilka dni temu wiceminister rozwoju regionalnego Paweł Orłowski, zostanie położony na koordynację działań poszczególnych jednostek. Mają w tym pomóc kontrakty regionalne.

Decentralizacja z kłopotami

Doświadczenia z kontraktami regionalnymi jednostki samorządowe mają jednak nie najlepsze. W latach 2001-2003 kontrakty wojewódzkie były pierwszym znaczącym i realnym tego typu instrumentem. Utworzone wówczas nowe jednostki samorządowe, których głównym zadaniem było kreowanie polityki lokalnego rozwoju, po raz pierwszy uzyskały przeznaczone na ten cel środki.

- Był to ważny krok na drodze do decentralizacji państwa, zwłaszcza w wymiarze finansowym. Dodatkowo umożliwiał przejęcie przez samorządy odpowiedzialności za rozwój województw - mówi Karol Maria Lipiec. Środków jednak było mało. A kryteria formalne i oceny potrzeb oraz możliwości sprawiły, że były rozproszone. Niedostateczna była także współpraca województw ze stroną rządową. Sprawne wykorzystanie funduszy było uzależnione od przygotowania odpowiednich aktów prawnych. A to zwykle następowało ze sporym, nawet półrocznym, opóźnieniem. Kontrakty zaś miały być podpisywane pod koniec roku poprzedzającego obowiązywanie.

Także poszczególne procedury, czyli wybór projektów, umowy, wnioski o wypłatę dotacji, sprawozdawczość, były skomplikowane i pracochłonne. Zgodnie z zapisami kontraktów środki z budżetu przeznaczone na dofinansowanie poszczególnych zadań nie mogły być przekazywane w innym trybie niż na podstawie umowy wykonawczej - wyjątkiem były tylko inwestycje wieloletnie. Kontrakt mógł więc dotyczyć jedynie zadań, które były objęte umową wykonawczą z województwem. Ona z kolei była związana z wcześniejszą umową podstawową podmiotu uprawnionego z zarządem województwa. Przedłużało to proces przygotowania i podpisywania umów. Średnio trwało to od dwóch do trzech miesięcy. Okres podpisywania dokumentów przedłużały też spory interpretacyjne pomiędzy urzędami. Każda, nawet najmniejsza zmiana harmonogramu wymagała przygotowania aneksu.

Nieprecyzyjne wskaźniki

Także realizacja umów pozostawiała wiele do życzenia.

Podczas rozliczenia obowiązywały zasady oceny efektów działań przed realizacją projektów, monitorowania przebiegu na każdym etapie na podstawie określonych wskaźników, zarówno finansowych, jak i rzeczowych, oraz oceny efektów i skuteczności zastosowanych metod. W trakcie trwania kontraktu problemy stwarzało prowadzenie monitoringu postępu planu rzeczowego. Podmioty realizujące zadania były proszone o odniesienie się do wielu wskaźników, m.in. produktu, rezultatu i oddziaływania przy opisie realizowanych zadań. Zazwyczaj nie były do tego przygotowane przez żadne szkolenia.

- Biorąc pod uwagę brak przygotowania beneficjentów, wskaźniki te zostały określone nie zawsze w sposób właściwy i zgodny ze stosowaną metodologią. W wielu umowach i późniejszych przygotowanych przez podmioty uprawnione sprawozdaniach nie można było wskazać mierzalnych wskaźników postępu realizacji planu - mówi Lipiec. Różnorodność zadań sprawiała, że przedstawienie obiektywnych i ujednoliconych wskaźników było w przypadku wielu działań niemożliwe. Termin przygotowania sprawozdań kwartalnych i rocznych (dwa tygodnie po złożeniu sprawozdań od podmiotów uprawnionych) był zbyt krótki na rzetelną weryfikację złożonych sprawozdań. Trudno też było przygotować informację zbiorczą i przekazać ją do wojewody.

- To wszystko powodowało, że efekty pierwszych kontraktów regionalnych większość wojewodów oceniała nisko - twierdzi Karol Maria Lipiec.

Wsparcie także krajowe

W przyszłej perspektywie unijnej rząd i samorządy poszczególnych województw, jak zapowiedział wiceminister Paweł Orłowski, będzie wiązać umowa, która pozwoli na lepszą współpracę obu szczebli oraz dopasowanie finansowania inwestycji do specyficznych potrzeb każdego regionu.

- Kontrakt regionalny będzie narzędziem koordynacji działań pomiędzy rządem a samorządem - informuje wiceminister Orłowski. - Nie tylko ma wskazywać punktowe inwestycje, które chciałoby na swoim terenie zrealizować województwo, ale także rozpoznawać potrzeby rozwojowe poszczególnych obszarów i zestawiać je z priorytetami krajowymi.

Wcześniej dokument ma być jednak przedmiotem negocjacji pomiędzy województwem a rządem. Ich zakres dotyczyć będzie celów i zadań poszczególnych sygnatariuszy oraz instrumentów i wielkości przeznaczonych na ich realizację budżetów. Oprócz środków unijnych, jak zapewnia wiceminister, uwzględnione zostaną tym razem także fundusze krajowe.

- Miejmy nadzieję, że w kolejnej perspektywie unijnej uda się uniknąć błędów, które zostały popełnione na początku ubiegłej dekady - podsumowuje Karol Maria Lipiec.

Co będzie zawierać dokument dla województw

Jeden dokument będzie składać się z dwóch części. Pierwsza, ogólna, ma być taka sama dla wszystkich województw. Zostaną w niej opisane zasady jakimi posługiwać się będą podmioty zaangażowane w realizację kontraktów. Znajdą się tam również szczegółowe zasady dotyczące koncentracji tematycznej, czyli informacji na co mają być kierowane fundusze, wytyczne dotyczące realizacji wymiaru terytorialnego, w tym wsparcia tzw. Obszarów Strategicznej Interwencji (OSI) państwa. Tam też zostaną opisane zasady stosowania instrumentów rozwoju terytorialnego. W tym na przykład zaproponowane przez Komisję Europejską w projektach rozporządzeń dla polityki spójności tzw. Zintegrowane Inwestycje Terytorialne i elementy rozwoju kierowanego przez społeczność lokalną. W części ogólnej znajdą się także zasady podziału funduszy europejskich pomiędzy poziom krajowy i regionalny, dziedziny, na które będą kierowane środki oraz algorytm podziału funduszy pomiędzy poszczególne województwa.

W części drugiej, szczegółowej, kontraktu regionalnego mają być opisane strategiczne priorytety rozwojowe każdego z województw. Będą one wypadkową oczekiwań władz regionalnych i centralnych. Tam też znajdzie się miejsce na ogólną charakterystykę województwa, w tym analizę jego mocnych stron, ale też barier rozwojowych, oraz rekomendowane działania prorozwojowe. Będą tam również propozycje dziedzin, których wsparcie powinno być priorytetem, propozycje inwestycji oraz ich wstępna wycena.

Równolegle do prac nad kontraktem przygotowywane będą Założenia Umowy Partnerstwa - to dokument określający cele i zasady wydatkowania funduszy unijnych. Będą też programy na lata 2014-2020. Ich układ zależeć będzie od ostatecznego kształtu europejskiego budżetu, który zatwierdzi Parlament Europejski oraz od pakietu rozporządzeń dotyczących polityki spójności.

@RY1@i02/2013/051/i02.2013.051.08800100b.802.jpg@RY2@

Regionalne programy operacyjne na lata 2007-2013

Aleksandra Kozicka-Puch

dgp@infor.pl