Nowa ustawa i stare problemy

Z danych Ministerstwa Finansów po trzech kwartałach 2024 r. wynika, że wzrosły nie tylko wydatki, lecz także dochody samorządów w porównaniu z analogicznym okresem ub.r. Te pierwsze wyniosły 295,184 mld zł, co oznacza wzrost o 14,8 proc. Dochody zwiększyły się natomiast o 19,2 proc., do 316,249 mld zł. Ostatecznie po trzech kwartałach budżety jednostek samorządu terytorialnego zamknęły się nadwyżką wynoszącą 21,065 mld zł.

Po podsumowaniu ostatniego kwartału nadwyżka samorządów może stopnieć.

– Co do zasady, koniec roku to czas, kiedy ma miejsce rozliczenie wydatków majątkowych. Wtedy bowiem są zamykane i rozliczane wszelkie inwestycje, co oznacza, że uruchamiane są też środki na ich pokrycie – tłumaczy Grzegorz Kubalski, zastępca dyrektora biura ze Związku Powiatów Polskich.

Zadłużenie w górę

Marek Wójcik, pełnomocnik zarządu, ekspert ds. legislacyjnych Związku Miast Polskich, ocenia, że ostatecznie ubiegły rok nie okaże się przełomowy dla finansów samorządowych po spłynięciu wszystkich informacji. Zaważą na tym dwie rzeczy. Po pierwsze, duże inwestycje, realizowane w związku z kończącym się Polskim Ładem, oznaczające wydatki. Po drugie, rosnące koszty samorządów. Niemniej jednak pomogła udzielona kroplówka, dzięki czemu ostatecznie wyniki finansowe będą podobne do tych z poprzedniego roku. W sumie samorządy otrzymały 17 mld zł, sytuacje uratowało też zamrożenie cen prądu.

Wzrosło natomiast zadłużenie samorządów. Po III kw. 2024 r. wyniosło ono 101,491 mld zł i stanowiło 23,5 proc. planowanych dochodów ogółem. Rok wcześniej zadłużenie sięgnęło 91,022 mld zł (odpowiednio 24,6 proc.).

– Przyczyniło się do tego wejście nowej perspektywy unijnej oraz uruchomienie środków z KPO. Pociągnęło to za sobą nowe inwestycje, które wymagały finansowania zewnętrznego – tłumaczy Marek Wójcik.

W tym roku może nastąpić poprawa, ale jeszcze bez wyraźnych postępów.

– Będzie więcej środków na realizacje projektów rozwojowych. Jednocześnie wciąż trzeba będzie walczyć z pewnymi barierami. Mowa np. o nowym systemie finansowania oświaty. To nadal będzie kula u nogi dla samorządów – wylicza Marek Wójcik. Przedstawiciel ZMP ma jednak nadzieje, że w tym roku uda się ograniczyć ubytek w dochodach. Liczy też na powstrzymanie narastania różnicy między nimi a kosztami.

– Dotychczas był to ogromny problem. Od 2000 r. płaca minimalna wzrosła o 666 proc. Dla porównania w tym czasie inflacja wyniosła 102,4 proc. – wyjaśnia.

Grzegorz Kubalski zaznacza, że nowa ustawa o dochodach JST nie zrekompensowała strat w budżetach spowodowanych Polskim Ładem.

– Przy uwzględnieniu corocznej kroplówki, niezbędnej w minionych latach do utrzymania płynności finansowej podsektora samorządowego, zwiększone dochody z trudem wystarczają na pokrycie rosnących kosztów realizacji zadań publicznych – mówi przedstawiciel ZPP i wylicza, że przy konstruowaniu tegorocznego budżetu państwa potrzeby oświatowe jednostek samorządu terytorialnego zostały zaniżone o 40–45 mld zł.

W 2024 r. Ministerstwo Finansów zadeklarowało, że w 2025 r. nastąpi wyliczenie rzeczywistych potrzeb oświatowych i rzetelna wycena poszczególnych zadań zleconych.

– Jeśli te obietnice zostaną spełnione, to nawet w obecnym systemie będzie można z pewnym optymizmem spoglądać w przyszłość. W przeciwnym wypadku będzie trudno – zwłaszcza jeśli pojawią się czynniki zwiększające presję wydatkową, np. znaczące podniesienie wynagrodzeń nauczycielskich – mówi Grzegorz Kubalski i zauważa, że nowy system został tak skalibrowany, że w wielu JST dawał pierwotnie dochody niższe niż stary system przy uwzględnieniu inflacji. Rozwiązaniem tego problemu było arbitralne dorzucenie podlegających finansowaniu potrzeb uzupełniających – one jednak są waloryzowane znacznie niższymi wskaźnikami niż pozostała część systemu. Z każdym kolejnym rokiem będzie więc trudniej spiąć budżety.

– W swoim obecnym kształcie nowa ustawa o dochodach JST jest bardzo mało samorządowa – system zależy właściwie od kalkulacji potrzeb finansowych, a one z kolei, w wielu przypadkach, od arbitralnych decyzji – ocenia przedstawiciel ZPP.

Postulaty ZMP i ZPP

Związek Powiatów Polskich wskazuje, że jest potrzebna głębsza reforma systemu dochodów JST. Należy urealnić wysokość opłat związanych z realizacją usług administracyjnych i przypisać je konsekwentnie do organu realizującego daną usługę. Obecnie wiele tych realizowanych przez powiaty podlega opłacie skarbowej, która w całości jest dochodem gmin.

Grzegorz Kubalski dodaje, że problem braku środków na inwestycje jest częściowo spowodowany zjawiskiem prywatyzacji zysków i uspołeczniania kosztów przy urbanizacji. W sytuacji gdy wspólnoty samorządowe będą musiały finansować infrastrukturę na terenie kolejnych nowych osiedli, nie ma szans na stabilizację.

– Konieczna jest więc gruntowna reforma opłat adiacenckich, w tym renty planistycznej. Obecny system podatków gruntowych jest nieefektywny, prowadzi do nieuzasadnionych preferencji podatkowych, np. w odniesieniu do osób będących właścicielami wielu mieszkań. Zaniża to poziom dochodów samorządowych – mówi Grzegorz Kubalski, dodając, że kwestią dyskusyjną jest też sprawa rekompensowania VAT ponoszonego przez JST przy okazji realizowanych inwestycji.

Związek Miast Polskich wskazuje na pilną potrzebę opracowania nowego sytemu finansowania zadań z zakresu oświaty i wychowania. Potrzeby finansowe w tym zakresie są bowiem niedoszacowane. Ich prawidłowa ocena jest warunkiem powodzenia nowego systemu, gdyż koszty realizacji zadań oświatowych stanowią prawie połowę wydatków JST. Opieranie „potrzeb wydatkowych” w oświacie na uśrednionych wydatkach z lat ubiegłych nie oddaje obecnego stanu. Poza tym trzeba wypracować nowe standardy finansowania zadań zlecanych samorządom terytorialnym z zakresu administracji rządowej, uwzględniających faktyczne koszty ich realizacji.

– Konieczne jest też podjęcie prac nad nowym systemem determinant, które określają rzeczywiste potrzeby finansowe, a które mają zasadnicze znaczenie dla realnych dochodów JST. Poza tym istnieje potrzeba wprowadzenie rozwiązania gwarantującego miastom na prawach powiatu dochodów będących sumą środków finansowych przeznaczanych na realizację zadań gminnych i powiatowych, a także ustalenie wskaźnika zamożności tożsamego dla wszystkich kategorii jednostek samorządu terytorialnego – wylicza Marek Wójcik i dodaje jeszcze do listy wprowadzenie konstruktywnych rozwiązań dotyczących finansowania zadań z zakresu pieczy zastępczej i pomocy społecznej, w tym dotyczących finansowania domów pomocy.

PAO

Ostrożny optymizm po analizie WPF

Wstępna analiza najnowszych projektów wieloletnich prognoz finansowych (stan bazy na 10 stycznia 2025 r.), przyjętych przy uchwalaniu budżetów na 2025 r., wskazuje na przejawy ostrożnego optymizmu w prognozach finansowych we wszystkich grupach JST – wynika z opracowania opublikowanego w marcu przez Związek Miast Polskich. Jak podano, dochody bieżące w 2025 r., będące wynikiem przyjęcia nowej ustawy o dochodach JST, są zaplanowane w kwocie 347 mld zł, czyli o 14,7 proc. więcej, niż wyniosły w 2024 r. (302,6 mld zł).

– Samorządowcy ostrożnie prognozują wzrosty dochodów i wydatków w kolejnych latach, zdając sobie najwyraźniej sprawę z tego, że dynamika wzrostu wynagrodzeń, która teraz jest punktem odniesienia naszej części dochodów płatników PIT, jest niższa niż dynamika wpływów z tego podatku w latach, gdy był on stabilny (przed zmianami) – wskazali autorzy opracowania ZMP.

Skarbnicy o finansach i absurdach prawnych

12–13 marca w Warszawie odbył się VII Krajowy Kongres Forów Skarbników, pod hasłem „Budowanie przyszłości finansów JST: nowe regulacje, wyzwania i możliwości”. Jak poinformowała Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego, organizująca kongres wraz z Krajową Radą Forów Skarbników JST, jednym z ważniejszych punktów była debata na temat nowej ustawy o dochodach JST. Dyskutowano o zmianach w podziale dochodów z PIT i CIT, które miały zapewnić większą stabilność finansową samorządów. Uczestnicy zgodzili się, że nowe przepisy wprowadzają pozytywne elementy, ale jednocześnie generują wyzwania, zwłaszcza w zakresie konieczności zabezpieczenia wkładu własnego do inwestycji współfinansowanych ze środków unijnych. Innym ważnym punktem programu była dyskusja poświęcona zadaniom zleconym, która ukazała dużą skalę problemu ich niedofinansowania.

Jak podała FRDL, dużo emocji wzbudziła dyskusja o absurdalnych przepisach, które zamiast wspierać samorządy, generują dodatkowe trudności. Agnieszka Drożdżal, ekspertka ds. finansów publicznych, oraz Aneta Maciążek, skarbnik gminy Tomaszów Mazowiecki i członkini zarządu Krajowej Rady Forów Skarbników JST działającej przy FRDL, przywołały przykłady regulacji prowadzących do paradoksalnych sytuacji – takich jak zajmowanie kont gminnych przez komorników z powodu długów spadkowych czy niepraktyczne zasady opodatkowania firm transportowych. Podkreślono, że przepisy te nie tylko obciążają budżety JST, lecz także zwiększają biurokrację i utrudniają realizację podstawowych zadań publicznych.

Podczas sesji plenarnej zamykającej kongres Hanna Majszczyk, wiceminister finansów, podkreśliła, że nowa ustawa o dochodach JST znajduje się w fazie wdrażania i będzie podlegać dalszej ewaluacji. Zapewniła, że rząd będzie współpracował z samorządami w celu jej dostosowania do realnych potrzeb.

Regiony pracują nad deregulacją

Deregulacja w obszarze finansów województw oraz analiza wyzwań związanych z ustawą o dochodach JST i finansach publicznych były głównymi tematami posiedzenia Komisji ds. Finansów Publicznych Związku Województw RP i Skarbników Województw, które odbyło się 12 marca.

Przedstawiciele województw zachodniopomorskiego oraz dolnośląskiego zaprezentowali szczegółowe propozycje zmian legislacyjnych. Wśród postulatów znalazły się m.in. zniesienie obowiązku sporządzania zbiorczych miesięcznych sprawozdań budżetowych Rb-27s i Rb-28s w miesiącach, w których nie są one przekazywane do Ministerstwa Finansów, rozszerzenie kompetencji zarządów województw w zakresie dokonywania zmian w planach dochodów i wydatków budżetowych, zmiany w zapisach dotyczących programów operacyjnych i finansowania przedsięwzięć unijnych, doprecyzowanie przepisów dotyczących dochodów własnych JST, w tym interpretacji naliczania odsetek od środków na rachunkach bankowych województw.

Termin zgłaszania dodatkowych propozycji deregulacyjnych został przedłużony do 21 marca 2025 r. Po tym czasie zostanie opracowane jednolite zestawienie będące podstawą do dalszych prac, które zostanie omówione podczas posiedzenia skarbników województw w Szczawnicy 2–4 kwietnia.

W trakcie spotkania komisja podjęła decyzję o wystosowaniu oficjalnego pisma do ministra finansów. W dokumencie znajdzie się prośba o jednoznaczne wyjaśnienie interpretacji przepisów dotyczących dochodów JST, w szczególności kwestii odsetek od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych województw.

oprac. Jacek Pochłopień