Zastosowanie budżetów zadaniowych w samorządach terytorialnych

Miasta i gminy coraz częściej korzystają z budżetu zadaniowego jako nowej formy efektywnego wykorzystania środków publicznych, mimo że obecne prawo nie pozwala na sporządzanie wyłącznie takiego budżetu. Wśród miast wyróżnić należy budżety Krakowa i Szczecina, które od lat sporządzają równoległe do budżetu tradycyjnego budżety zadaniowe. Jednostki, które planują wdrożenie budżetu zadaniowego, powinny najpierw dowiedzieć się, jak funkcjonują budżety zadaniowe w tych miastach. Budżety zadaniowe wdrożyły także Poznań oraz np. Płock, Gdańsk, Tarnów, Dzierżoniów i inne. Korzyści z wdrożenia nowego sposobu budżetowania lub jego elementów są bowiem odczuwalne dla wszystkich zainteresowanych.

Dla mieszkańców, ale także dla radnych czy inwestorów budżet zadaniowy lub opis wydatków i dochodów w tym układzie oznacza możliwość zrozumienia przepływów pieniężnych w mieście i gminie. Przykładowo, jeśli w budżecie tradycyjnym pojawia się informacja, że na dział 600 Transport i łączność miasto przeznaczy 1 mln zł, to obywatel czy inwestor nie wiedzą, na co w rzeczywistości miasto wyda te środki. Jeśli jednak w opisie, w układzie zadaniowym, pojawi się informacja, że środki te zostaną przeznaczone m.in. na utrzymanie i budowę nowych odcinków dróg miejskich, to jest to informacja bardziej przydatna, choć jeszcze nie pełna. Dopiero wyodrębnienie w ramach powyższego zadania np. działania polegającego na budowie ulicy Krakowskiej za 300 tys. zł w 2009 roku pozwoli na przedstawienie pełnej informacji.

Obecne przepisy ustawy o finansach publicznych nie pozwalają na sporządzanie samodzielnego budżetu zadaniowego. Dla miast i gmin, które zdecydowały się na przygotowywanie takiego budżetu, jest to więc dodatkowy dokument. Zdarza się jednak, że przy planowaniu budżetu na kolejny rok najpierw powstaje jego wersja zadaniowa, a dopiero w drugiej kolejności wersja tradycyjna, zgodna z ustawą o finansach publicznych.

Na brak przepisów umożliwiających sporządzanie budżetu zadaniowego zwracał uwagę w liście do jednostek samorządowych prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie. Podkreślał on, że budżet zadaniowy nie stanowi przedmiotu regulacji obowiązującego prawa finansowego, choć przyznał, że prowadzone są prace w Ministerstwie Finansów mające na celu zmianę przepisów.

W liście czytamy również, że sporządzane budżety zadaniowe stanowią zazwyczaj dokument równoległy do uchwały budżetowej, układu wykonawczego budżetu i rocznych planów finansowych jednostek budżetowych. Budżet zadaniowy nie może być więc budżetem jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 165 i 184 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm.). Prezes RIO w Krakowie podkreślał także, że budżety zadaniowe zazwyczaj sprowadzają się do bardziej szczegółowego niż w budżecie tradycyjnym zaplanowania wydatków ponoszonych na poszczególne zadania.

Ministerstwo Finansów nie wyklucza wprowadzenia budżetów zadaniowych w samorządach, ale decyzja taka zapadnie dopiero po wprowadzeniu budżetu zadaniowego jako równoległego do budżetu państwa – wynika z odpowiedzi wiceministra finansów Elżbiety Suchockiej-Roguskiej na interpelację poselską (nr 7345). Po zakończeniu prac nad wdrożeniem budżetu zadaniowego w instytucjach podsektora rządowego oraz podsektora ubezpieczeń społecznych resort podejmie decyzje o dalszym zakresie i harmonogramie prac nad reformą.

– Ze względu na fakt, że ustawowe rozstrzygnięcia dotyczące metodologii budżetu zadaniowego w jednostkach samorządu terytorialnego powinny być spójne z tworzonym obecnie systemem budżetowania zadaniowego, na tym etapie nie został ustalony termin ustawowego wprowadzenia budżetu zadaniowego w jednostkach samorządu terytorialnego – informuje wiceminister Elżbieta Suchocka-Roguska.

Dodaje ona, że w obecnym stanie prawnym nie ma żadnych ograniczeń co do posługiwania się przez jednostki budżetem zadaniowym jako dodatkowym, nieobowiązkowym narzędziem pomocniczym usprawniającym zarządzanie finansami samorządowymi.

Takie dodatkowe dokumenty sporządzają m.in. Kraków, Szczecin, Poznań, Płock oraz inne miasta i gminy.

Kraków to pierwsze miasto, w którym wdrożono budżetowanie zadaniowe. Już w połowie lat 90. powstał wieloletni plan finansowy oraz strategia rozwoju miasta, które są stałym elementem procesu planowania w układzie zadaniowym. Budżet zadaniowy jest nastawiony nie tylko na osiąganie efektów, ale również na planowanie realizacji zadań w perspektywie długoterminowej. Dlatego najczęściej w formie zadaniowej (cele, wskaźniki, efekty) rozpisywane są zadania inwestycyjne. Podobnie jest w przypadku budżetu Krakowa.

Obecnie budżet zadaniowy miasta jest uznawany przez ekspertów jako jedno z najbardziej zaawansowanych w samorządach. Kraków nie tylko sporządza budżet zadaniowy równolegle do budżetu tradycyjnego, ale również posiada system monitorowania zadań, system sprawozdawczy oraz system rachunkowości dostosowany do nowego sposobu budżetowania. Miasto posiada zatem cały system komputerowy do sporządzania, wykonywania i sprawozdawczości. Należy zaznaczyć, że są to niezbędne narzędzia do budżetowania zadaniowego.

Podobne narzędzia nastawione na zarządzanie budżetem tradycyjnym funkcjonują w większości jednostek samorządowych w Polsce. Konieczność posiadania tego rodzaju narzędzi wynika przykładowo z obowiązków sprawozdawczych, które nakłada na jednostki ustawa o finansach publicznych. Narzędzia niezbędne do budżetowania zadaniowego nie powstają jednak z dnia na dzień. Jest to jeden z powodów długotrwałego wdrażania budżetów zadaniowych, czy to na poziomie państwa, czy na poziomie samorządu. Specjalistyczne oprogramowanie sprzyja również planowaniu budżetowemu.

Z punktu widzenia mieszkańca budżet zadaniowy oferuje opis zadań, dochodów i wydatków oraz inwestycji miasta. Szczegółowe informacje dotyczące zadań inwestycyjnych zostały określone w części opisowej budżetu. Z zakresu rzeczowego zadań inwestycyjnych mieszkańcy i inwestorzy dowiedzą się, jakie zadania planowane są na obecny rok, jaki etap zadania zostanie zrealizowany oraz jaki przyniesie to efekt, a także kiedy planowane jest zakończenie zadania. Wśród zadań opisanych w ten sposób znajdziemy przede wszystkim inwestycje długoterminowe, takie jak np. budowa centrum kongresowego lub budowa układu drogowego w rejonie Centrum Jana Pawła II.

Bardzo ciekawą informację zawiera zestawienie wybranych wskaźników dla zadań ujętych w budżecie miasta. Określono w nim koszty jednostkowe ponoszone przez miasto w 2008 roku oraz planowane na 2009 rok. Chodzi przykładowo o to, ile miesięcznie miasto wydaje na ucznia w szkole podstawowej, gimnazjum, liceum, jaki jest koszt remontu 1 mkw. nawierzchni drogowej, oczyszczania miasta, oświetlenia itd. Dzięki zestawieniu kosztów jednostkowych w roku poprzednim i bieżącym każdy zainteresowany widzi, czy koszty ponoszone przez miasto rosną, czy maleją.

Jednym z najczęściej wymienianych miast – obok Krakowa – które wprowadziły budżetowanie zadaniowe, jest Szczecin. Miasto wdraża i opracowuje budżet zadaniowy od 2005 roku. W uchwale na obecny rok znajdziemy część opisową, czyli budżet zadaniowy. Zawiera on zestawienie dochodów bieżących i majątkowych według grup rodzajowych, opis dochodów bieżących i majątkowych, zestawienie wydatków bieżących i majątkowych, opis wydatków bieżących i majątkowych według sfer oraz opis przychodów i rozchodów.

Przyjętą metodologię dobrze widać na przykładzie opisu wydatków według sfer w układzie zadaniowym.

Wydatki, które mają być realizowane w obecnym roku, zostały opisane zadaniowo, jednak nie w formie tabel. Przy każdym zadaniu określono dysponenta części budżetowej, kwotę wydatków, która jest przeznaczona na realizację, cel zadania, działania, wskaźniki efektywności, harmonogram finansowy działań, klasyfikację wydatków oraz podstawę prawną. Są to zatem wszystkie niezbędne elementy budżetowania zadaniowego. Z zestawień tych mieszkańcy miasta, inwestorzy oraz wszyscy zainteresowani mogą się dowiedzieć, ile miasto wydaje na realizację poszczególnych usług. Przykładowo średni koszt jednej akcji ratowniczej straży pożarnej wynosi ponad 4 tys. zł. Informacje o kosztach usług znajdziemy wśród wskaźników efektywności.

Aby zobrazować, na czym polega budżetowanie zadaniowe oraz jakie informacje zyskują mieszkańcy, prześledzimy opis jednego zadania.

Z budżetu zadaniowego Szczecina wynika, że na Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej miasto przeznaczy w tym roku 16,8 mln zł. Dysponentem części budżetowej jest Wydział Zarządzania Kryzysowego i Ochrony Ludności. Celem zadania jest organizowanie i prowadzenie akcji ratowniczych w czasie pożarów, klęsk żywiołowych lub likwidacji miejscowych zagrożeń, rozpoznawanie zagrożeń pożarowych i innych miejscowych zagrożeń, a także nadzór nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych na terenie miasta przez komendę. Działaniem wchodzącym w skład omawianego zadania jest utrzymanie bieżącej działalności Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej. Podkreślono, że zadanie to finansowane jest w całości z dotacji z budżetu państwa na zadania zlecone. W opisie przyporządkowano także kwoty do działań, czyli: na zapewnienie wynagrodzeń dla 289 funkcjonariuszy i ośmiu pracowników cywilnych zostanie przeznaczonych prawie 14 mln zł, na utrzymanie obiektów komendy i sprzętu ponad 1,1 mln zł oraz ponad 1,8 mln zł na świadczenia wypłacane funkcjonariuszom. Dzięki takiemu rozpisaniu zadania mieszkańcy wiedzą, ile środków z budżetu przeznacza się na wynagrodzenia funkcjonariuszy oraz utrzymanie niezbędnej infrastruktury i sprzętu do funkcjonowania komendy. Ile kosztuje praca strażaków? – to określają również wskaźniki (inna nazwa – mierniki). W omawianym zadaniu określono kilka wskaźników efektywności. I tak koszt utrzymania w gotowości bojowej Jednostek Ratowniczo-Gaśniczych KM PSP w przeliczeniu na jednego mieszkańca wyniesie 41,30 zł, średni koszt utrzymania jednego strażaka w służbie zawodowej 52 875 zł, średni koszt jednej akcji ratowniczej ponad 4 tys. zł. We wskaźnikach określono również, że ilość zdarzeń na jednego strażaka wynosi 14, a liczba stanowisk do analizowania i prognozowania zagrożeń – pięć.

Kolejna informacja, jaką otrzymuje mieszkaniec, dotyczy harmonogramu finansowego działań. Na finansowanie omawianego zadania przeznacza się miesięcznie 1/12 planu rocznego. A zatem dysponent środków ponosi co miesiąc wydatki. Na koniec określono także klasyfikację wydatków w układzie tradycyjnym budżetu, czyli, w którym miejscu budżetu tradycyjnego szukać informacji o tym wydatku oraz podstawę prawną.

Z powyższej analizy wynika, kto odpowiada za realizację zadania, jaki jest jego cel, jakie koszty związane są z jego realizacją, oraz jaki jest harmonogram płatności.

Tak sporządzony budżet nie tylko daje szeroką informację mieszkańcom, ale daje podstawę do np. rozważenia, czy zadania nie można zrealizować taniej oraz czy jego zakres jest właściwy.

W podobny sposób w układzie zadaniowym zestawiono m.in. dochody bieżące i majątkowe.

Co więcej, budżetowanie zadaniowe wiąże się z finansowaniem zadań w perspektywie wieloletniej. W budżecie Szczecina znajdujemy przykładowo wydatki majątkowe na lata 2009–2011 według źródeł finansowania i sfer w układzie zadaniowym. Finansowanie poszczególnych wydatków rozpisano według planu na rok obecny i prognoz na dwa przyszłe lata. Perspektywa taka pozwala zaplanować realizację całego zadania. Najczęściej w ten sposób planowane są wydatki, których nie można zrealizować w ciągu jednego roku. Chodzi przykładowo o zadania z zakresu gospodarki komunalnej. W przypadku Szczecina przykładowo zaplanowano budowę zakładu termicznego. W obecnym roku na to zadanie miasto przeznaczy 6,5 mln zł, w przyszłym – 50 mln zł, a za dwa lata – 243 mln zł.

W Poznaniu budżet zadaniowy przygotowywany jest równolegle do budżetu tradycyjnego od kilku lat. Praca nad budżetem przebiega etapowo i są w nią zaangażowane nie tylko służby finansowe, ale również wydziały merytoryczne. Na początku konstruowane są zadania, a do nich formułowane cele i wskaźniki. Do opracowania tych ostatnich niezbędne jest określenie, jakie koszty ponosi miasto. Co więcej, w planowaniu pomaga system komputerowy. Za jego pomocą prowadzony jest również monitoring budżetu. Równolegle tworzony jest budżet tradycyjny, który musi być zgodny z ustawą o finansach publicznych. Jako pierwszy powstaje jednak budżet zadaniowy, w którym ujęte są zadania. Podobnie jak w innych miastach są one zapisane w części opisowej budżetu na dany rok.

Układ zadaniowy znajdujemy przykładowo w tabeli limitów wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne przewidziane do realizacji w latach 2009–2011. W tabeli określono programy, ich cele, dopasowano zadania oraz wskazano jednostki organizacyjne odpowiedzialne za realizację, a także określono kwoty wydatków w poszczególnych latach. W budżecie znajdziemy także szczegółowe opisy inwestycji, co jest bardzo przydatne dla mieszkańców, firm, jak również inwestorów.

Płock jest kolejnym miastem, w którym budżet zadaniowy sporządzany jest od kilku lat. Budżet w tym układzie jest dołączany do budżetu tradycyjnego i znajduje się w części opisowej. Jak czytamy w uzasadnieniu do budżetu Płocka istotą budżetu typu zadaniowego jest zarządzanie działalnością samorządu ujętą w konkretnych zadaniach. Dotyczy to zarówno wykonywania przez miasto obowiązków ustawowych, jak i zadań zleconych przez administrację rządową. Miasto przyznaje, że każde zadanie niezależnie, czy o charakterze ciągłym czy jednorazowym, zostaje zaprezentowane jako odrębny projekt zawierający standardowy zakres informacji. Informacje o zadaniu obejmują nie tylko kalkulację kosztów, ale przede wszystkim charakteryzujące zadanie parametry oraz zakres planowanych do podjęcia prac.

W budżecie zadaniowym na 2009 rok w formie opisowej przedstawiono deficyt budżetowy i źródła jego pokrycia, rozchody, dochody budżetu miasta wraz ze szczegółowym planem dochodów z tytułu udziału w podatkach dochodowych oraz planem dochodów z innych źródeł podatkowych i niepodatkowych (dochody z majątku, dotacje, subwencje i in.). W formie opisowej przedstawiono także dochody budżetu gminy Płocka. Z informacji tej mieszkańcy dowiedzą się, jakie są planowane wpływy z poszczególnych rodzajów podatków, majątku i innych źródeł. Przy wpływach podatkowych omówiono także szczegółowo podstawę prawną oraz obowiązki podatników. Przykładowo mieszkaniec gminy Płocka dowie się, że konstrukcję prawną podatku od nieruchomości reguluje ustawa o podatkach i opłatach lokalnych oraz że jest to najważniejsze źródło dochodów własnych gminy i zajmuje czołowe miejsce w lokalnym systemie podatkowym. W dalszej części określono, kto jest podatnikiem podatku od nieruchomości oraz jakie wpływy z podatku od nieruchomości spodziewane są od osób prawnych, a jakie od osób fizycznych. Wreszcie miasto informuje, na jakiej podstawie oszacowano wpływy z podatku od nieruchomości.

Pozostałe podatki są opisane w podobny sposób. Jeśli mieszkańcy nie znają się na podatkach, a chcieliby się dowiedzieć, w jaki sposób ustawy regulują wpływy podatkowe do samorządów, nie muszą szukać poszczególnych ustaw podatkowych.

Zakres informacji opisowej w budżecie Płocka jest dużo szerszy. Poza wymienionymi pozycjami obejmuje również dochody budżetu powiatu, wydatki budżetu miasta, zakresy rzeczowe zadań inwestycyjnych gminy i powiatu, wykazy zadań wydziałów urzędów gminy i powiatu, wykazy zadań gminnych i powiatowych jednostek budżetowych, jednostek pozabudżetowych (np. gospodarstw pomocniczych), jednostek oświatowych, a także prognozę łącznej kwoty długu na koniec roku budżetowego i lata następne.

Przykładowe zadanie z zakresu inwestycji gminy opisane jest w ten sposób, że w pierwszej kolejności przedstawia się paragraf, czyli podstawę z budżetu tradycyjnego, z którego wynikają wydatki na realizację zadania. Przykładowo w ramach działu 900 Gospodarka komunalna i ochrona środowiska przewidziano w tym roku wydatkowanie ponad 3,5 mln zł. W ramach rozdziału 90015 – Oświetlenie ulic, placów i dróg planowane jest wydatkowanie 415 tys. zł, z czego wszystkie te środki mieszczą się w paragrafie 6050 – Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych. Powyższa klasyfikacja z budżetu tradycyjnego pozwala zatem na określenie wydatku w budżecie sporządzanym według ustawy o finansach publicznych. Dopiero kolejne informacje są bardziej zrozumiałe dla mieszkańca. W opisie znajdujemy informację, że powyższe środki – 415 tys. zł – zostaną przeznaczone na budowę i modernizację oświetlenia, za co odpowiada Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska – Oddział Eksploatacji Infrastruktury Miasta. Termin zakończenia tego zadania zaplanowano na rok 2011, a w obecnym roku zaplanowano m.in. opracowanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej budowy oświetlenia na jednej z ulic oraz inne działania. W podobny sposób opisane są wszystkie zadania inwestycyjne gminy.

Bardzo ciekawą informację zaprezentowano w prognozie łącznej kwoty długu na koniec roku budżetowego i lata następne. Przedstawiono w niej m.in. informację o zaciągniętych zobowiązaniach, poczynając od roku obecnego, oraz jak w czasie rozkłada się obsługa długu. Zgodnie z prognozą długi zaciągnięte w tym i najbliższych latach zostaną spłacone do 2038 roku. Ponadto określono procentowo relację długu do dochodów.

Taki zakres informacji podanej w sposób opisowy pozwala zatem mieszkańcom i inwestorom na wyrobienie sobie własnego zdania na temat kondycji finansowej miasta, planowanych inwestycjach oraz kosztach.