Jak przygotować i uchwalić budżet jednostki samorządu terytorialnego

Przygotowanie budżetów jednostek samorządu terytorialnego na 2010 rok przypadło na okres szczególny. Na wyjątkowość tej sytuacji mają wpływ dwa fakty. Po pierwsze, jednostki samorządowe w przyszłym roku będą odczuwać skutki kryzysu na świecie (spowolnienia gospodarczego w Polsce). Po drugie, od 1 stycznia 2010 r. zacznie obowiązywać nowa ustawa o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r., która przewiduje, że m.in. rady gmin mają czas na uchwalenie budżetu jednostki na kolejny rok do końca stycznia roku, którego dotyczy uchwała budżetowa. Pojawiają się więc wątpliwości, według jakich przepisów należy przygotować budżet na 2010 rok. Czy podstawą jego podjęcia są przepisy ustawy o finansach publicznych obowiązującej do końca 2009 r., czy nowe przepisy, które wchodzą w życie z początkiem roku.

Obecnie większość samorządów przygotowała już projekty budżetów na 2010 r. Do 15 listopada należało przekazać projekt do regionalnej izby obrachunkowej. Z kolei do końca stycznia 2010 r. samorządy mogą wprowadzać zmiany do uchwał. Nie można również wykluczyć, że zmiany w uchwale budżetowej trzeba będzie wprowadzić w trakcie roku, podobnie jak to miało miejsce w wielu samorządach w 2009 roku.

Kryzys odcisnął swe piętno na sytuacji finansowej samorządów już w 2009 roku, ale jak wskazują eksperci od finansów publicznych najbardziej spowolnienie gospodarcze samorządy odczują właśnie w przyszłym roku. Jak mówił we wrześniu tego roku Mirosław Czekaj, skarbnik Warszawy, miasta odczuwają skutki kryzysu dopiero po upływie ok. 1,5 roku. Potwierdzeniem tej tezy są np. przewidywane wpływy z udziałów jednostek w podatku dochodowym od osób prawnych, od osób fizycznych, a także w podatku od czynności cywilnoprawnych. Przykładowo Warszawa prognozuje, że dochody w latach 2009-2013 będą mniejsze rocznie o ok. 1 mld zł: o ok. 0,5 mld zł spadną wpływy z tytułu udziałów w PIT, ok. 200 mln zł z tytułu udziału w CIT oraz ok. 250-300 mln zł z tytułu wpływów z podatku od czynności cywilnoprawnych. W innych miastach również występuje spadek wpływów podatkowych, a prognozy na przyszłe lata nie są optymistyczne. Od spowolnienia gospodarczego najbardziej uzależnione są te jednostki, w których dochody najbardziej uzależnione są od gospodarki kraju, czyli w dużych miastach. Przykładowo, w Warszawie łączny udział dochodów z podatków dochodowych: od osób fizycznych i prawnych, a także podatku od czynności cywilnoprawnych i majątkowych własnych wynosi ponad 50 proc. całego budżetu. Udział subwencji i dotacji w budżecie to 13,7 proc.

W przyszłym roku w miastach można spodziewać się kontynuacji spadku wpływów podatkowych z tego roku, mimo że, jak poinformowało Ministerstwo Finansów, w przyszłym roku udział gmin w podatku dochodowym od osób fizycznych wyniesie 36,94 proc., a więc procentowy udział będzie wyższy o 0,24 pkt proc. niż w roku obecnym. Jeśli jednak w dalszym ciągu wpływy z PIT, CIT i PCC będą malały, to w praktyce do gminnych i miejskich kas trafi mniej środków niż w tym roku.

Skutki niższych dochodów odczują głównie mieszkańcy, ponieważ miasta rezygnują z części inwestycji. Warszawa była zmuszona do cięć, gdy okazało się, że już w 2009 roku dochody podatkowe będą mniejsze o ponad 842 mln zł, w tym: 556 mln zł mniej z PIT, 70 mln zł mniej z CIT oraz 216 mln zł mniej z PCC. W innych miastach nominalny spadek dochodów jest mniejszy, ale wynika to tylko z faktu, że ich budżety są skromniejsze. Procentowe spadki dorównują zapewne spadkom dochodów w stolicy. Przykładowo łączny ubytek dochodów w tym roku z PIT, CIT i PCC w Krakowie wyniesie 192 mln zł, w Poznaniu 148 mln zł, w Gdańsku 139 mln zł, a we Wrocławiu 117 mln zł.

Białystok - 36,9 mln zł

Bydgoszcz - 48,8 mln zł

Gdańsk - 77,3 mln zł

Katowice - 55, 1 mln zł

Kraków - 137, 3 mln zł

Lublin - 47,4 mln zł

Łódź - 108,5 mln zł

Poznań - 113 mln zł

Rzeszów - 23,3 mln zł

Szczecin - 56, 9 mln zł

Warszawa - 556 mln zł

Wrocław - 116,5 mln zł

Źródło: Dane Unii Metropolii Polskich, Spadek dochodów z PIT w stosunku do planów miast

Samorządy były zaskoczone skalą utraty wpływów w tym roku, gdy Ministerstwo Finansów podało, że prognozowana kwota wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych, która stanowi podstawę do naliczania udziałów jednostek samorządu terytorialnego, wyniesie zaledwie 52 mld zł, czyli mniej o 14,5 proc. od kwoty prognozowanej przez resort na koniec zeszłego roku. Dane te oznaczały bowiem, że do samorządów łączne wpływy z tytułu udziału w PIT będą niższe o 4,3 mld zł: udziały gmin będą mniejsze o 3,2 mld zł, powiatów o 911 mln zł, a województw o 143 mln zł. Spadek wpływów z CIT może być jeszcze większy i wynieść 27,5 proc. mniej, niż prognozowano na początku roku.

Należy jednak zauważyć, że prognozy podawane przez Ministerstwo Finansów mogą się nie sprawdzić w praktyce, bowiem jeśli w II półroczu tego roku wpływy z podatków do budżetu państwa się zwiększą, to również wpływy do samorządów mogą być wyższe. O tym, że dochody mogą być na poziomie wyższym, niż prognozowane we wrześniu, może świadczyć informacja, zgodnie z którą w I półroczu 2009 r. w porównaniu z I półroczem 2008 r., dochody ogółem jednostek samorządu terytorialnego wzrosły o 3,1 proc., a wydatki o 13,0 proc. Ministerstwo Finansów poinformowało również o wskaźnikach dochodów podatkowych dla poszczególnych gmin, powiatów i województw na 2010 rok, a także o kwotach subwencji. Wszystkie powyższe dane dotyczące wpływów mają oczywiście przełożenie na plany finansowe jednostek, czyli budżety na 2010 rok. Ponieważ sytuacja zmienia się z kwartału na kwartał, można się spodziewać, że wskaźniki budżetowe przyjęte w projekcie uchwały budżetowej na 2010 rok mogą kształtować się inaczej. Może to być więc podstawą do zmiany projektu budżetu na przyszły rok jeszcze przed końcem tego roku.

Kolejnym czynnikiem, który spowodował trudności w przygotowaniu projektu budżetu na przyszły rok, były wątpliwości związane ze stosowaniem ustawy o finansach publicznych. Problem sprowadzał się do tego, czy należy przygotować projekt budżetu na 2010 rok zgodnie z ustawą o finansach publicznych z 2005 roku, czy zgodnie z nową ustawą o finansach publicznych, która zacznie obowiązywać od 1 stycznia 2010 r.

Problem, które przepisy należy stosować, wynikał z dwóch faktów. Po pierwsze, projekt uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego miały obowiązek przedstawić regionalnej izbie obrachunkowej do 15 listopada 2009 r., a zatem w okresie, kiedy ciągle funkcjonuje ustawa o finansach publicznych z 2005 roku. Po drugie, zgodnie z nową ustawą z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mają czas na uchwalenie budżetu na 2010 rok do końca stycznia 2010 r., a zatem już po wejściu w życie nowej ustawy o finansach. Problem stał się na tyle duży, że na temat stosowania nowych lub starych regulacji wypowiedziały się Ministerstwo Finansów oraz regionalne izby obrachunkowe.

Zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Finansów z 28 października 2010 r. jednostka samorządu terytorialnego powinna przygotować projekt budżetu na 2010 rok według zasad wynikających z ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 z późn. zm.). Ministerstwo wyjaśnia bowiem, że do 31 grudnia 2009 r. obowiązuje ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych i tym samym stanowi podstawę prawną do przygotowania i uchwalenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego na rok 2010. Nowa ustawa o finansach wchodzi natomiast w życie 1 stycznia 2010 r., w zakresie określonym ustawą z 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz.1241). Ustawa wprowadzająca - jak stwierdza resort - zapewnia elastyczne dostosowanie się do nowych rozwiązań, wskazując w szczególności, że: art. 166, art. 166a i art. 184 ust. 1 pkt 10 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych mają zastosowanie do uchwał budżetowych samorządów na rok 2010 (art. 121, ust. 4 ustawy wprowadzającej), a uchwały budżetowe jednostek samorządu terytorialnego na rok 2010 w zakresie dotyczącym samorządowych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych samorządowych jednostek budżetowych, samorządowych funduszy celowych oraz rachunków dochodów własnych są opracowywane, uchwalane i wykonywane na podstawie przepisów dotychczasowych (art. 121, ust. 5 ustawy wprowadzającej). Resort podkreśla również, że ustawa wprowadzająca ustawę o finansach publicznych zawiera przepis szczególny, który umożliwia opracowanie projektu i uchwalenie ustawy budżetowej na rok 2010 przy zastosowaniu przepisów nowej ustawy o finansach publicznych (art. 120). Takiego przepisu - wyjaśnia resort finansów - nie ma natomiast w odniesieniu do opracowania i uchwalenia uchwał budżetowych jednostek samorządu terytorialnego na rok 2010. Oznacza to, że ustawodawca przewidział szczególne regulacje w odniesieniu do budżetu państwa, a nie budżetów jednostek samorządu terytorialnego. O tym, że jednostki samorządowe przygotowują uchwały budżetowe na 2010 rok według przepisów starej ustawy o finansach (z 2005 roku), mówiła w wywiadzie dla Dziennika Gazety Prawnej wiceminister finansów Elżbieta Suchocka-Roguska, która zwróciła uwagę, że budżet należy uchwalić zgodnie z dotychczasowymi regulacjami niezależnie od tego, czy uchwała budżetowa zostanie podjęta przed czy po 1 stycznia 2010 r.

Odmienne od resortowego stanowisko dotyczące uchwalania budżetów na 2010 rok prezentują jednak regionalne izby obrachunkowe. Przypominają one, że ustawa z 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych przewiduje, że postanowienia ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych mają po raz pierwszy w pełni zastosowanie do opracowywania i uchwalania ustawy budżetowej na 2010 rok. Izby przyznają, że takiego zapisu nie ma jednak w odniesieniu do uchwał budżetowych jednostek samorządu terytorialnego na 2010 rok. Jednocześnie w odniesieniu do budżetów jednostek samorządu terytorialnego na 2010 rok w ściśle określonym zakresie wskazano, jakie przepisy ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach mają zastosowanie. Regionalne izby obrachunkowe nie mają zatem wątpliwości, że w odniesieniu do budżetów jednostek samorządu terytorialnego do końca 2009 roku ma zastosowanie dotychczasowa ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Mając to na uwadze - wskazują izby - do końca 2009 roku jednostki samorządu terytorialnego opracowują i uchwalają budżety na 2010 rok według dotychczasowych zasad wynikających z ustawy z 30 czerwca 2009 r. o finansach publicznych oraz na podstawie przyjętych procedur w tym zakresie.

Przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wchodzą natomiast w życie 1 stycznia 2010 r., a jednocześnie na zasadzie wyjątku utrzymano funkcjonowanie niektórych regulacji zawartych w dotychczasowej ustawie o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r. W tej sytuacji - uznają RIO - 1 stycznia 2010 r. zmienia się stan prawny odnoszący się do niektórych elementów uchwały budżetowej. W mocy obowiązującej pozostają: art. 166, art. 166a i art. 184 ust. 1 pkt 10 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Nadto uchwały budżetowe w zakresie dotyczącym samorządowych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych samorządowych jednostek budżetowych, samorządowych funduszy celowych oraz rachunków dochodów własnych są opracowywane, uchwalane i wykonywane na podstawie dotychczasowych przepisów (art. 121 ust. 5 Przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych).

Regionalne izby obrachunkowe stwierdzają więc, że mając na względzie fakt, że przepisy wprowadzające nową ustawę o finansach publicznych zapewniają elastyczne dostosowanie się do nowych rozwiązań, jednostka samorządu terytorialnego podejmuje czynność przedstawienia projektu uchwały budżetowej na 2010 roku na podstawie przepisów obecnie obowiązującej ustawy. Do tej pory stanowisko RIO nie różniło się od stanowiska resortu. Jednak zdaniem RIO powyższe wyjaśnienia oznaczają, że w przypadku projektów przedstawionych do 15 listopada 2009 r. sama ta czynność podejmowana jest na podstawie przepisów ustawy z 30 czerwca 2005 r., natomiast zawartość merytoryczna projektu może odwoływać się do przepisów nowej ustawy o finansach publicznych - z zastrzeżeniem, że uchwała budżetowa o tej treści będzie podjęta po 1 stycznia 2010 r.

Z powyższego stanowiska wynika zatem, że jeśli uchwała budżetowa na 2010 rok zostanie podjęta po 1 stycznia 2010 r., to treść uchwały budżetowej może być zgodna z nowymi regulacjami, zawartymi w ustawie o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r.

Rada gminy określa tryb prac (procedurę)

Wójt, burmistrz lub prezydent miasta przygotowuje projekt uchwały budżetowej

Wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazuje projekt uchwały do zaopiniowania regionalnej izby obrachunkowej

Regionalna izba obrachunkowa wydaje opinię

Wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazuje projekt uchwały radzie gminy

Rada gminy uchwala budżet najpóźniej do 31 stycznia 2010 r.

Nowa ustawa o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. wprowadziła zmiany m.in. w zakresie uchwały budżetowej. W związku z pojawiającymi się obecnie wątpliwościami należy je omówić. O zmianach poinformowało jednostki Ministerstwo Finansów przy okazji przekazania informacji o przyjętych w projekcie ustawy budżetowej na 2010 rok rocznych planowanych kwotach poszczególnych części subwencji ogólnej, planowanej wpłacie do budżetu państwa i planowanej kwocie dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych.

Resort finansów zwrócił uwagę na usystematyzowanie w nowej ustawie o finansach przepisów dotyczących uchwały budżetowej jednostek samorządowych. Zgodnie z art. 211 ustawy uchwała budżetowa składa się z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz załączników.

Jak wynika z art. 214 ustawy, w załącznikach do uchwały budżetowej zamieszcza się: zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego; plan dochodów tzw. rachunku dochodów samorządowych jednostek budżetowych, prowadzących działalność określoną w ustawie o systemie oświaty, oraz wydatków z nimi związanych; plany przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi w przyjętym stanowisku w sprawie uchwalania budżetów jednostek samorządu terytorialnego na 2010 rok zwraca uwagę, że art. 214 ustawy nie przewiduje możliwości uchwalenia jako załącznika m.in. planu dochodów i wydatków. Ponadto Kolegium RIO w Łodzi stoi na stanowisku, że art. 214 nie stanowi zamkniętego katalogu załączników do uchwały budżetowej, ale wymienione w przepisie plany dotacji, dochodów własnych jednostek i oraz plany przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych obligatoryjnie powinny być przedstawione w formie załączników. Zdaniem izby ponieważ załączniki stanowią integralną część uchwały, to w takiej formie mogą być przedstawione inne elementy budżetu. Kolegium łódzkiej izby w przyjętym stanowisku zwraca też uwagę na fakt, że zgodnie z nową ustawą projekty budżetów jednostek na przyszły rok mogą być uchwalone w większej szczegółowości, jeżeli uchwała w sprawie procedury uchwalania budżetu w danej jednostce taką zasadę przewiduje.

● łączną kwotę planowanych dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych;

● łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych;

● kwotę planowanego deficytu albo planowanej nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz ze źródłami pokrycia deficytu albo przeznaczenia nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

● łączną kwotę planowanych przychodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

● łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

● limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych,

● kwotę wydatków przypadających do spłaty w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową, z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego;

● szczególne zasady wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym, wynikające z odrębnych ustaw;

● uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy;

● inne postanowienia, których obowiązek zamieszczenia w uchwale budżetowej wynika z postanowień organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

Ministerstwo Finansów zwraca też uwagę, że w nowej ustawie o finansach skrócono termin podejmowania uchwał budżetowych jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 239 ustawy uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do 31 stycznia roku budżetowego. Jak wskazuje resort, oznacza to skrócenie dotychczasowego terminu na uchwalenie budżetu o dwa miesiące. W przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej w terminie budżet jednostce ustali regionalna izba obrachunkowa. Zgodnie z art. 239 ustawy izba ustala budżet jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych i zadań zleconych w terminie do końca lutego roku budżetowego. W starej ustawie z 2005 roku izba miała czas na ustalenie budżetu jednostki do 30 kwietnia roku budżetowego, a więc podobnie jak w przypadku uchwalenia budżetu termin został skrócony o dwa miesiące. Zgodnie z nową ustawą do dnia ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej.

Ministerstwo podkreśla, że ustalenie nowych terminów uchwalania uchwały budżetowej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego spowoduje, że prowadzona gospodarka finansowa będzie miała trwałe podstawy określone w uchwale budżetowej, a nie w projekcie budżetu.

Kolejna zmiana dotyczy terminów zwrotu dotacji celowych udzielanych z budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem i dotacji w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego. Chodzi o art. 168-169 (dotacje udzielane z budżetu państwa) oraz art. 251-252 ustawy (dotacje udzielane z budżetów samorządów). Zgodnie z art. 168 ust. 1 dotacje udzielone z budżetu państwa w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego lub w terminie określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów dotyczącym wykazu oraz planu finansowego wydatków niewygasających podlegają zwrotowi do budżetu państwa odpowiednio do 31 stycznia następnego roku albo w terminie 21 dni od dnia określonego w tym rozporządzeniu. Z kolei zgodnie z art. 168 ust. 2 dotacje udzielone z budżetu państwa na realizację zadań za granicą w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu państwa do 28 lutego następnego roku.

Natomiast art. 169 ust. 1 ustawy stanowi, że dotacje udzielone z budżetu państwa:

● wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

● pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

O terminach zwrotu dotacji z budżetów samorządów stanowią art. 251 i art. 252 ustawy. Zgodnie z pierwszym przepisem dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do 31 stycznia następnego roku. W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu samorządu jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu jej wykorzystania. Z kolei dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia wskazanych powyżej okoliczności,. W przypadku jednak, gdy termin wykorzystania dotacji jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji.

Wśród zmian, na które zwraca uwagę resort finansów, są również przepisy rozszerzające przesłanki tworzenia rezerw celowych. Ich celem jest uelastycznienie prowadzenia gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z nową ustawy o finansach publicznych rezerwy celowe mogą być tworzone na wydatki związane z realizacją programów finansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), jak również gdy odrębne ustawy tak stanowią. Suma rezerw celowych nie może przekroczyć 5 proc. wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Nie dotyczy to jednak rezerwy na wydatki związane z realizacją programów finansowanych z udziałem środków unijnych

Zmianą, która ma sprzyjać racjonalnej gospodarce budżetowej, jest wprowadzenie zasady zrównoważenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 242 ustawy o finansach publicznych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki. Natomiast na koniec roku budżetowego wykonane wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki. Wykonane wydatki bieżące mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę z lat ubiegłych i wolne środki jedynie o kwotę związaną z realizacją wydatków bieżących z udziałem środków unijnych, w przypadku gdy środki te nie zostały przekazane w danym roku budżetowym. Zasada zrównoważenia budżetu jednostki będzie miała zastosowanie dopiero do uchwał budżetowych na 2011 rok. Dzięki jej wprowadzeniu jednostki samorządu terytorialnego nie będą mogły zadłużać się na własne wydatki, np. na wypłacenie pensji urzędnikom.

Wszystkie zmiany wynikające z nowej ustawy o finansach publicznych będą miały zastosowanie do uchwał budżetowych uchwalanych w przyszłym roku. Zgodnie ze stanowiskiem regionalnych izb obrachunkowych można je stosować również do uchwał budżetowych na 2010 rok pod warunkiem, że budżet jednostki zostanie uchwalony po 1 stycznia 2010 r. W praktyce jednak większość uchwał budżetowych zostanie przygotowana zgodnie z dotychczasowymi przepisami, wynikającymi z ustawy o finansach publicznych z 2005 roku. Oznacza to, że zgodnie z art. 179 ustawy przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały, należą do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Jak wynika natomiast z art. 180, zarząd jednostki samorządu terytorialnego opracowuje prognozę łącznej kwoty długu na koniec roku budżetowego i lata następne, wynikającej z planowanych i zaciągniętych zobowiązań oraz informację o stanie mienia komunalnego. Przepis określa, jakie dane muszą się znaleźć w informacji o mieniu komunalnym. Projekt uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami oraz prognozę i informację zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia regionalnej izbie obrachunkowej w celu zaopiniowania oraz organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy.

Regionalne izby obrachunkowe wydają opinie o przedłożonych przez jednostki samorządowe projektach budżetów wraz z informacją o stanie mienia komunalnego i objaśnieniami na podstawie art. 13 pkt 3 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r. nr 55, poz. 577 z późn. zm.).

Opinię regionalnej izby obrachunkowej o projekcie uchwały budżetowej oraz o prognozie, o łącznej kwocie długu na koniec roku budżetowego i lata następne, wynikającej z planowanych i zaciągniętych zobowiązań, zarząd jednostki samorządu terytorialnego jest obowiązany przedstawić, przed uchwaleniem budżetu, odpowiednio radzie gminy, radzie powiatu lub sejmikowi województwa. Wyjątkowo, w przypadku gdy dochody i wydatki państwa określa ustawa o prowizorium budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, na wniosek zarządu, może podjąć uchwałę o prowizorium budżetowym jednostki samorządu terytorialnego na okres objęty ustawą o prowizorium budżetowym.

Uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach nie później niż do 31 marca roku budżetowego. Jak wyjaśnialiśmy, w związku z wejściem nowej ustawy o finansach publicznych termin ten zostanie skrócony o dwa miesiące. Jak wynika z art. 183 obowiązującej ustawy o finansach publicznych do czasu uchwalenia uchwały budżetowej, jednak nie później niż do 31 marca roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. W związku z nową ustawą projekt będzie podstawą gospodarki finansowej jedynie do 31 stycznia 2010 r. Dodatkowo bez zgody wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarządu powiatu lub zarządu województwa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków. Ograniczenie to dotyczy również zwiększenia deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. A zatem na ewentualne zmiany wynikające np. ze zmiany wskaźników, które brane są pod uwagę przy projektowaniu budżetu, musi zgodzić się zarząd jednostki.

Jeśli jednak organowi stanowiącemu jednostki samorządowej nie uda się uchwalić uchwały budżetowej w terminie do 31 stycznia 2010 r., regionalna izba obrachunkowa w terminie do końca lutego 2010 r. ustali budżet jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych. Do dnia ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały.

● nowy kształt uchwały budżetowej

● nowy termin uchwalenia budżetu

● możliwość tworzenia w budżetach samorządów rezerw celowych nieobjętych limitem 5 proc. na wydatki związane z realizacją programów z udziałem środków zagranicznych (UE i krajów EFTA)

● art. 166, art. 166a i art. 184 ust. 1 pkt 10 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych mają zastosowanie do uchwał budżetowych JST na rok 2010

● uchwały budżetowe JST na rok 2010 w zakresie dotyczącym samorządowych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych samorządowych jednostek budżetowych, samorządowych funduszy celowych oraz rachunków dochodów własnych są opracowywane, uchwalane i wykonywane na podstawie przepisów dotychczasowych

● na rok 2010 do prognozy kwoty długu, informacji o stanie mienia, opinii regionalnej izby obrachunkowej stosuje się przepisy ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

● opracowanie i uchwalanie po raz pierwszy wieloletniej prognozy finansowej

● zrównoważenie budżetu w zakresie działalności bieżącej

Co do zasady w gminie projekt budżetu przygotowuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta, ale procedurę uchwalania budżetu oraz rodzaje i szczegółowość materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi określa rada gminy. Analogicznie w powiatach tryb prac określa rada powiatu, a w województwie sejmik województwa. Po jego opracowaniu do 15 listopada organy wykonawcze samorządów mają obowiązek przedstawienia go regionalnej izbie obrachunkowej, która wydaje opinię. Izba przedstawia opinię, w której bada zgodność budżetu i uchwały budżetowej z przepisami prawa. Ocenia projekt budżetu, objaśnienia do niego, prognozę kwoty długu, możliwości sfinansowania deficytu. RIO ocenia też uchwałę budżetową. Opinia Izby nie ma jednak mocy wiążącej dla organu wykonawczego. Oznacza to, że nie wstrzymuje ona procedury uchwalania budżetu. Jest jednak informacją dla organu wykonawczego, jakie popełnił błędy oraz co należy poprawić. Następnie wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazuje radzie gminy projekt uchwały budżetowej wraz z budżetem do uchwalenia. Na uchwalenie budżetu jednostki rada gminy ma czas do końca roku poprzedzającego rok budżetowy, ale nie później niż do 31 stycznia roku budżetowego. Identycznie procedura przebiega w powiatach i samorządowych województwach.

Przygotowując projekt budżetu, organ wykonawczy musi wziąć pod uwagę wiele informacji. Są to przede wszystkim określone przez ministra finansów informacje o kwotach subwencji ogólnej, wpłatach jednostek samorządowych do budżetu państwa, kwotach udziałów we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, a także założenia makroekonomiczne, plany podległych jednostek, zadania wynikające z planów wieloletnich i inne.

Regionalne izby obrachunkowe jako organy odpowiedzialne za wydanie opinii o przygotowanych przez gminy, powiaty i województwa projektach budżetów posiadają największą wiedzę o błędach popełnionych w trakcie jego przygotowania i uchwalania. Jest ona przedstawiana co roku, co pozwala organom wykonawczym i stanowiącym uniknąć błędów w kolejnych latach.

Ze sprawozdania z wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2008 roku, które opublikowały regionalne izby obrachunkowe, wynika, że projekty na 2008 rok w ustawowym terminie złożyło 60,5 proc. jednostek. Najbardziej zdyscyplinowane były miasta na prawach powiatu (93,8 proc. przesłało na czas) oraz samorządy województw (75 proc.). Ze sprawozdania wynika też, że regionalne izby obrachunkowe wydały 2980 opinii. Z tego 1833 stanowiły opinie pozytywne, 1141 opinie pozytywne z uwagami, a 6 opinie negatywne (2 dla gmin, 1 dla powiatu oraz 3 dla związków komunalnych). W porównaniu z rokiem 2007 liczba opinii obniżyła się o 12. Równocześnie izby sformułowały wiele uwag. Nieprawidłowości dotyczyły w szczególności braku lub niewłaściwego wskazania źródła pokrycia deficytu czy braku określenia limitu zobowiązań z tytułu zaciągania kredytów i pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych. Występował również brak spójności uchwały budżetowej z jej załącznikami. Samorządy zapominały również o właściwej informacji na temat mienia komunalnego. Nie planowały także wydatków na finansowanie obligatoryjnych zadań własnych jednostki. Występowały również problemy z niewłaściwym lub nieprecyzyjnym udzielaniem upoważnień dla organu wykonawczego czy brakiem odpowiedniego stosowania klasyfikacji budżetowej.

Z kolei w uchwałach i zarządzeniach zmieniających budżet podejmowanych przez organy wykonawcze najwięcej naruszeń prawa dotyczyło:

● przekroczenia kompetencji do dokonywania zmian w budżecie poprzez przeniesienie wydatków między działami,

● zwiększenia budżetu z tytułu otrzymania dotacji rozwojowej,

● zmiany wydatków na zadania realizowane ze środków pochodzących z budżetu UE bądź zmiany zadań ujętych w wieloletnim programie inwestycyjnym.

Regionalne izby obrachunkowe poinformowały również, że w 2008 roku liczba uchwał i zarządzeń zmieniających budżet podjętych przez organy jednostek samorządu terytorialnego wyniosła 86 335, czyli o 7 proc. więcej niż w 2007 roku. Najwięcej zmian podjęły gminy. Jak wskazano, najczęściej w budżetach jednostek wprowadzane były zmiany dotyczące kwot dotacji celowych. W niewielkim natomiast stopniu dotyczyły one dochodów własnych i subwencji.

● braku w treści uchwały budżetowej obligatoryjnych elementów wynikających z przepisów art. 184 ustawy, m.in.: ustalenia struktury dochodów lub wydatków budżetowych, w szczegółowości innej niż określona w ustawie, uchwalenia w formie załącznika do uchwały wieloletniego programu inwestycyjnego w formie niespełniającej wymogów wynikających z ww. ustawy, zaniechania określenia lub określenie w niewłaściwej wysokości limitów zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów, pożyczek i emitowanych papierów wartościowych,

● naruszenia zasady równowagi budżetowej (np. zwiększenie deficytu bez wskazania źródeł pokrycia, zwiększenie rozchodów bez jednoczesnego zwiększenia przychodów, zmniejszenie przychodów),

● niezgodności treści uchwały budżetowej z załącznikami stanowiącymi jej integralną część (błędy rachunkowe, pisarskie i redakcyjne),

● dokonania przez organ stanowiący zmian wydatków powodujących zwiększenie deficytu bez zgody organu wykonawczego,

● zaniechania zaplanowania wydatków na obligatoryjne zadania własne jst (np. brak utworzenia rezerwy celowej na zadania z zakresu zarządzania kryzysowego),

● przeznaczenia środków na zadania niemieszczące się w katalogu zadań danego stopnia samorządu terytorialnego (np. zakup kombajnu zbożowego),

● zaplanowania w budżecie dochodów i wydatków niebędących dochodami i wydatkami budżetu jednostki,

● zaplanowania dotacji celowej na prace konserwatorskie bez wcześniejszego określenia, w drodze uchwały organu stanowiącego, zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków,

● naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz,

● niewłaściwego zastosowania klasyfikacji dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów.

Źródło: Sprawozdanie z działalności RIO i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2008 roku.

lukasz.zalewski@infor.pl

Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm.).

Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1241).

Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240.).