Samorząd musi wziąć pod uwagę opinię RIO o budżecie

Budżet jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) rada gminy, miasta, powiatu oraz sejmik województwa muszą uchwalić do końca roku. W szczególnych przypadkach przepisy ustawy z 2009 r. o finansach publicznych pozwalają uchwalić budżet po Nowym Roku, jednak nie później niż do 31 stycznia 2012 r. Czasu pozostało więc niewiele, a przed uchwaleniem budżetu jednostki na 2012 r. konieczna jest opinia regionalnej izby obrachunkowej (RIO).

Ustawa o finansach publicznych przewiduje podział obowiązków między jednostkę (na czele z wójtem, burmistrzem, prezydentem, starostą lub marszałkiem) a organ stanowiący j.s.t. (rada gminy, miasta, powiatu lub sejmik województwa). W artykule skupimy się na omówieniu przepisów dotyczących gmin.

Zgodnie z art. 233 ustawy o finansach publicznych inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały: budżetowej, o prowizorium budżetowym, a także o zmianie uchwały budżetowej, przysługuje wyłącznie zarządowi j.s.t. Artykuł 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi natomiast, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy.

Jak wynika z kolei z art. 238 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zarząd j.s.t. sporządza i przedkłada projekt uchwały budżetowej: organowi stanowiącemu j.s.t. oraz RIO - w celu zaopiniowania - do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Wraz z projektem uchwały budżetowej zarząd j.s.t. przedkłada organowi stanowiącemu j.s.t. i regionalnej izbie obrachunkowej: uzasadnienie do projektu uchwały budżetowej, a także inne materiały określone w uchwale, o której mowa w art. 234 (materiały informacyjne).

Za niedotrzymanie terminu na złożenie projektu budżetu do zaopiniowania przez RIO nie grozi jednak żadna sankcja. Dlatego od lat wiele jednostek składa projekt już po 15 listopada. Jak wynika ze sprawozdania Krajowej Rady RIO za 2010 r., ustawowego terminu przedłożenia RIO projektów budżetów na 2010 r. dochowało 51,4 proc. samorządów. W latach 2005 - 2009 projekty budżetów, przedkładane w ustawowym terminie stanowiły, odpowiednio 51,3 proc., 51,4 proc., 50,3 proc., 60,5 proc. i 56,7 proc. projektów budżetów ogółem. Najbardziej zdyscyplinowane były województwa (w 2010 r. - 81,3 proc. zmieściło się w terminie) oraz miasta na prawach powiatu (67,7 proc.).

Opinię RIO o projekcie uchwały budżetowej zarząd j.s.t. jest obowiązany przedstawić, przed uchwaleniem budżetu, organowi stanowiącemu j.s.t.

Obowiązkiem organu stanowiącego (rady gminy), zgodnie z art. 234 ustawy o finansach publicznych, jest natomiast podjęcie uchwały w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej. Musi ona określić w szczególności: wymaganą szczegółowość projektu budżetu j.s.t.; terminy obowiązujące w toku prac nad projektem uchwały budżetowej; wymogi dotyczące uzasadnienia i materiały informacyjne, które zarząd przedłoży organowi stanowiącemu j.s.t. wraz z projektem uchwały budżetowej.

Jak wynika z uchwały RIO w Rzeszowie z 23 marca 2010 r. (sygn. VII/1191/10) uchwała dotycząca trybu prac nad projektem uchwały budżetowej ma regulować tryb prac nad projektem tej uchwały. Prace te rozpoczynają się od momentu sporządzenia projektu tej uchwały przez właściwy organ jst. Oznacza to - wyjaśniła RIO - że rada gminy nie może uchwalić trybu prac organu wykonawczego, zanim ten przedstawi projekt budżetu jednostki.

Obowiązki i uprawnienia izb zostały określone w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych. Zgodnie z art. 13 pkt 3 tej ustawy do zadań RIO należy wydawanie opinii o przedkładanych projektach uchwał budżetowych j.s.t.

Izby mają trzy możliwości. Po pierwsze, mogą wydać opinię pozytywną, po drugie - pozytywną z uwagami, a po trzecie - opinię negatywną. Jak wynika z praktyki izb, znakomita większość to opinie pozytywne. Ze sprawozdania z działalności RIO za 2010 r. wynika, że oceniając projekty budżetów na 2011 rok, składy orzekające RIO wydały w sumie 2973 opinie, z czego 1819 stanowiły opinie pozytywne, 1139 opinie pozytywne z uwagami, a jedynie 15 opinie negatywne.

Wyjaśnijmy, że zgodnie z przepisami samorząd (gmina, powiat, województwo) musi uzyskać opinię RIO, ale nie jest to jednak opinia wiążąca dla samorządu. Oznacza to, że nawet w przypadku wydania przez RIO opinii negatywnej rada gminy może uchwalić budżet na 2012 rok. Konieczne jest uzyskanie opinii, a niekoniecznie opinii pozytywnej.

Regionalna izba obrachunkowa wydaje opinię wraz z uzasadnieniem. Kryteria oceny RIO wskazał przykładowo skład orzekający RIO w Warszawie w jednej z uchwał (kryteria są podawane w uzasadnieniach uchwał RIO). Przedstawiamy je w ramce.

Rada RIO w sprawozdaniu z działalności wskazała, jakie błędy popełniały samorządy, projektując budżety w zeszłym roku. Część z tych błędów dotyczy wymogów merytorycznych i rachunkowych, a część wymogów formalnych. Jednostki m.in. nieprawidłowo zaplanowały wysokości deficytu budżetu i niewłaściwie wskazały źródła pokrycia tego deficytu. Niektóre z nich nie zaplanowały wydatków na finansowanie obligatoryjnych zadań własnych jednostki. Ponadto niewłaściwie i nieprecyzyjnie udzielały upoważnień dla organu wykonawczego (czyli np. wójta gminy). Stosowały również niewłaściwą klasyfikację budżetową. Nieprawidłowo wykazywały kwoty wydatków związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych i nie ustalały podziału dochodów na bieżące i majątkowe, mimo że istniał taki obowiązek. Dodatkowo w załączniku dotyczącym dotacji nie ujmowały wszystkich dotacji, w tym na zadania inwestycyjne, realizowane na podstawie porozumień z innymi samorządami. Planowały też rezerwę ogólną w wysokości niższej, niż wynosił minimalny wskaźnik dla tej rezerwy.

1. określoną przepisami art. 238 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych terminowość przedłożenia opiniowanych dokumentów oraz ich wzajemną spójność,

2. poprawność w zakresie planowania dochodów i wydatków z uwzględnieniem wymogów wynikających z ustawy o finansach publicznych oraz uchwały organu stanowiącego w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej,

3. zabezpieczenie po stronie dochodów i wydatków realizacji:

a) zadań własnych jednostki,

b) zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami,

c) zadań realizowanych na podstawie porozumień z organami administracji rządowej oraz zadań realizowanych w drodze umów i porozumień zawieranych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego,

4. przestrzeganie zasad ustalonych w art. 222 ust. 1 - 3 ustawy o finansach publicznych oraz art. 26 ust. 4 ustawy z 26 kwietnia 2007 roku o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. nr 89, poz. 590 z późn. zm.) przy tworzeniu rezerw ogólnej i celowych,

5. zgodność proponowanych upoważnień dla organu wykonawczego z przepisami art. 212 ust. 2, 258 i 264 ust. 3 ustawy o finansach publicznych,

6. zachowanie wymaganej prawem, tj. art. 242 ustawy o finansach publicznych, relacji w zakresie budżetu bieżącego,

7. prawidłowość wskazania przychodów i rozchodów równoważących wynik finansowy,

8. zachowanie ustawowych zasad w zakresie możliwości sfinansowania deficytu (art. 217 ust. 2 ustawy o finansach publicznych) oraz prawidłowość przeznaczenia nadwyżki budżetowej,

9. zachowanie zgodności wartości przyjętych w projekcie uchwały budżetowej z wartościami wykazanymi w wieloletniej prognozie finansowej, w tym co najmniej w zakresie wyniku budżetu i związanych z nimi kwot przychodów i rozchodów oraz długu (art. 229 ustawy o finansach publicznych),

10. zachowanie wymogów ustawowych przy planowaniu dotacji z budżetu,

11. prawidłowość planów przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych oraz planów dochodów rachunku dochodów jednostek oświatowych oraz wydatków nimi finansowanych, a także ich zgodność z podjętą na podstawie art. 223 ust. 2 ustawy o finansach publicznych uchwałą organu stanowiącego,

12. zachowanie zupełności i spójności budżetu,

13. prawidłowość określenia limitów zobowiązań i zakresu upoważnień zawartych w projekcie uchwały budżetowej,

14. zachowanie zgodności zastosowanej klasyfikacji budżetowej z rozporządzeniem ministra finansów z 2 marca 2010 roku w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz.U. nr 38, poz. 207),

15. zgodność rachunkową projektu uchwały budżetowej.

Łukasz Zalewski

lukasz.zalewski@infor.pl

Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 55, poz. 577 z późn. zm.).