Jak samorząd powinien się przygotować do rozliczenia projektu unijnego

Jak większość beneficjentów funduszy unijnych, również samorządy nie zawsze poprawnie radzą sobie ze stosowaniem ustawy - Prawo zamówień publicznych (p.z.p.). Podczas kontroli dużo zarzutów dotyczy właśnie tego obszaru realizacji projektów unijnych, w szczególności: wybór niewłaściwego trybu udzielenia zamówienia, ograniczanie konkurencji, dzielenie zamówienia w celu uniknięcia stosowania ustawy p.z.p., błędne oszacowania wartości zamówienia, błędy w SIWZ (specyfika istotnych warunków zamówienia). Kolejna trudność to zatrudnianie przy realizacji projektów unijnych. Chodzi tu w szczególności o rozgraniczenie obowiązków w ramach podstawowego stosunku pracy oraz ewentualnej dodatkowej umowy na wykonanie zadań w projekcie, z uwzględnieniem ograniczeń danego programu operacyjnego.

Beneficjenci nie zawsze mają świadomość, jak prawidłowo realizować promocję projektu. Wybrane narzędzia promocji powinny być adekwatne zarówno do podejmowanych w projekcie działań (np. bezzasadna jest produkcja ulotek zachęcających do udziału w wewnątrzinstytucjonalnym szkoleniu), jak i zbieżne z harmonogramem realizacji projektu (np. nieuzasadniony jest druk informatora o projekcie w końcowej fazie jego realizacji).

Samorządowcy w szczególności powinni pamiętać o odpowiednim oznakowaniu realizowanych w ramach projektu inwestycji: umieszczaniu tablic informacyjnych w trakcie realizacji projektu oraz tzw. tablic pamiątkowych po jego zakończeniu. W odpowiedni sposób musi również zostać oznakowana dokumentacja projektowa, zarówno w odniesieniu do dokumentów, jak i sposobu ich przechowywania (oznakowanie segregatorów, szaf z dokumentami projektu, teczek beneficjentów itp.).

Każdy beneficjent, przystępując do realizacji projektu, powinien zapoznać się z podstawowymi dokumentami danego programu operacyjnego, które określają m.in. zasady finansowania, sprawozdawczości, realizacji, promocji oraz wszelkie do nich wytyczne. Ich dobra znajomość powinna być punktem wyjścia do realizacji projektu w jednostce, m.in. stworzenia procedur archiwizowania dokumentów projektowych, przepływu informacji, schematu zarządzania projektem, stworzenia zakresów obowiązków dla poszczególnych osób zaangażowanych w ten proces. Częste zmiany i aktualizacje dokumentów programowych powodują, iż samorządy powinny na bieżąco śledzić te zmiany i dostosowywać realizację projektów do nowych uwarunkowań prawnych. Odpowiednio wczesna reakcja na zmianę pomaga uniknąć nieprawidłowości na dalszym etapie jego realizacji. Zmiany nie zawsze są dla beneficjentów zrozumiałe, często wymagają interpretacji ze strony instytucji zarządzających programami operacyjnymi. Dlatego ważną rolę odgrywa uczestnictwo kadry zarządzającej projektem w szkoleniach, które umożliwiają wymianę doświadczeń i dobrych praktyk w gronie przedstawicieli samorządów.

Niektórzy beneficjenci zamawiają usługę audytu projektu we wstępnej fazie realizacji projektu. W ten sposób samorząd odpowiedzialny za realizację projektu uzyskuje pewność, że będzie on realizowany poprawnie, a w razie potrzeby otrzyma wskazówki i pomoc w skorygowaniu ewentualnych nieprawidłowości. Wciąż zbyt małą popularnością cieszą się w Polsce projekty oparte na partnerstwie publicznoprywatnym (PPP), które przez swoją konstrukcję pozwalają optymalnie alokować ryzyko między samorządem a inwestorem prywatnym. Doświadczenia z krajów, gdzie tą swoistą "hybrydę" z powodzeniem stosuje się od lat, wskazują na liczne korzyści ekonomiczne i społeczne takich rozwiązań. W nowej perspektywie finansowej UE na lata 2014 - 2020 przepisy umożliwiające inwestycje w formule PPP mają być jeszcze korzystniejsze, co być może zachęci samorządowców do korzystania na szerszą skalę z tej formuły finansowania rozwoju regionalnego.

W procesie wnioskowania o wsparcie unijne najważniejszą rolę pełni dobrze przemyślany i opracowany projekt, którego koncepcja opisana w dokumentacji aplikacyjnej, wykazuje spójność z unijną polityką rozwoju regionalnego i strategią rozwoju danego województwa. Do podstawowych celów projektów unijnych realizowanych przez samorządy zaliczamy: wsparcie rozwoju infrastruktury (np. drogowej, edukacyjnej, zdrowotnej), przeciwdziałanie marginalizacji obszarów poprzemysłowych, zwiększenie mobilności ludności oraz zwiększenie dostępu do wiedzy i osiągnięć technologicznych zarówno społeczeństwa, jak i przedsiębiorstw.

Prawidłowo skonstruowany projekt to połowa sukcesu jego późniejszej realizacji. Kluczowymi kwestiami są wskaźniki, budżet oraz harmonogram jego realizacji. Istotny jest odpowiedni dobór wskaźników, w tym ich rodzaj oraz deklarowana wartość do osiągnięcia - w toku realizacji projektu nie ma bowiem możliwości renegocjowania poziomu wskaźników z instytucją nadzorującą. Tworząc budżet warto pamiętać o wszystkich wydatkach, jakie w toku realizacji mogą nam się pojawić. Zdarzają się bowiem wnioski, gdzie wnioskodawcy zapominają o zaplanowaniu istotnych wydatków, bez których projektu nie można zrealizować - wówczas wnioskodawca ponosi ich ciężar z własnych środków (np. składki ZUS dla pracowników). Z budżetem nierozerwalnie związany jest harmonogram płatności, który winien być tak zaprojektowany, by zapewnić maksymalne bezpieczeństwo finansowania zadań, a jednostce płynność finansową w toku realizacji projektu. W przygotowaniu harmonogramu realizacji ważnymi czynnikami są realność jego wykonania w czasie oraz adekwatność do zaproponowanych działań. Nie zawsze instytucje nadzorujące realizację projektu zgadzają się na jego aktualizacje. Dlatego poprawne skonstruowanie na etapie tworzenia wniosku jest tak istotne, np. samorządy zapominają o zaplanowaniu w harmonogramie niezbędnego przedziału czasowego dla przygotowania i przeprowadzenia postępowań dotyczących zamówień publicznych w projekcie.

Nie zawsze beneficjent dysponuje czasem umożliwiającym przygotowanie się do kontroli. W toku monitorowania wydatkowania funduszy unijnych uprawnione jednostki mogą kontrolować beneficjentów zgodnie z planem kontroli, ale też w trakcie wizyt monitoringowych i kontroli doraźnych, które z reguły mają formułę niezapowiedzianych. Dlatego też samorządy powinny tak realizować projekty, by w każdej chwili być gotowe na wizytę zespołu kontrolującego.

Każda instytucja kontrolująca najpierw pyta o wewnętrzne dokumenty jednostki dotyczące projektu tj. schematy, plany, procedury, zasady, instrukcje, wzory podpisów, upoważnienia. Sprawne ich udostępnienie pozwala zapoznać się z organizacją projektu i stanowi bazę do przeprowadzenia dalszych postępowań kontrolnych. Nie bójmy się kontroli na początku realizacji projektu - pomoże ona samorządowi wyeliminować nieprawidłowości już na wstępnym etapie i umożliwi jego poprawną finalizację. Natomiast kontrole przeprowadzane na końcu realizacji projektu mogą być w skutkach znacznie mniej przyjemnie - stwierdzenie nieprawidłowości po zakończeniu realizacji projektu powoduje, iż nie ma już możliwości naprawy istniejącego stanu rzeczy, tym samym częściej może pojawiać się wymóg zwrotu środków przez beneficjenta.

Warto zapoznać się z dokumentem "Zasady kontroli" w danym programie operacyjnym, który precyzuje zakres kontroli i pozwala lepiej się do niej przygotować. Warto też sięgnąć do ogólnodostępnych dokumentów - załączników do Zasad kontroli, np. Wzór listy sprawdzającej do kontroli na miejscu projektu -to dokument, który wypełnia kontroler. Prześledzenie ich pomaga odkryć ewentualne słabe strony w organizacji funkcjonowania projektu, które w czasie kontroli mogą zostać zauważone.

Do najczęściej kontrolowanych obszarów realizacji projektu należą: procedury zamawiania dostaw/usług dla projektu (rozeznanie rynku, stosowanie ustawy p.z.p.), promocja projektu (czy jest prowadzona zgodnie z zasadami i wytycznymi), postęp realizacji projektu zgodnie z harmonogramem, kwalifikowalność wydatków projektu na podstawie przedłożonych dokumentów księgowych wraz z dokumentacją uzupełniającą (protokoły odbioru, dokumenty wskazujące na przeprowadzenie rozeznania cen rynkowych, umowy z wykonawcami dostaw/usług itp.).

Państwa członkowskie UE, zgodnie z art. 70 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, są odpowiedzialne za finansową kontrolę środków pochodzących z funduszy strukturalnych. Istotnymi celami kontroli finansowej są wykrywanie i informowanie Komisji Europejskiej o nieprawidłowościach. Podstawę prawną dla praktyki przekazywania informacji o nieprawidłowościach w korzystaniu z funduszy strukturalnych stanowią następujące akty prawne: rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, rozporządzenie Komisji (WE) nr 1828/2006, ustawa z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity - Dz. U. 2009, nr 84, poz. 712), uchwała Rady Ministrów z 29 listopada 2006 r. w sprawie Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego i wytyczne ministra rozwoju regionalnego o zakresie informowania o nieprawidłowościach.

Za przekazywanie do KE informacji o nieprawidłowościach w wykorzystaniu funduszy unijnych odpowiada pełnomocnik rządu, który realizuje zadania przy pomocy komórki organizacyjnej Ministerstwa Finansów, właściwej w zakresie informowania KE o nieprawidłowościach w wykorzystaniu funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. W celu umożliwienia pełnomocnikowi rządu wypełnienia powyższych obowiązków, instytucje zarządzające programami operacyjnymi odpowiadają za przygotowanie i przekazanie stosownych informacji o nieprawidłowościach do Ministerstwa Finansów. Źródłem informacji o przypadkach wystąpienia nieprawidłowości są również wyniki postępowań prowadzonych przez takie podmioty, jak generalny inspektor kontroli skarbowej, Najwyższa Izba Kontroli, regionalne izby obrachunkowe i organy ścigania.

W zależności od stopnia przewinienia mówimy o nieprawidłowościach, nadużyciach finansowych oraz oszustwach. Nieprawidłowością jest naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony beneficjenta, które powoduje lub może powodować szkodę w ogólnym budżecie UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku. Z kolei nadużyciem finansowym jest jakiekolwiek celowe działanie lub zaniechanie naruszające interesy finansowe Wspólnot Europejskich w odniesieniu do wydatków.

Obszarami wrażliwymi na wystąpienie nieprawidłowości są w szczególności zamówienia publiczne, przyznanie dofinansowania nieuprawnionemu beneficjentowi (w szczególności wskutek przedłożenia nieprawdziwych dokumentów przez beneficjenta) oraz refundacja wydatków niekwalifikowanych.

Poprawność działania samorządu jako beneficjenta funduszy unijnych może zostać zbadana m.in. przez instytucje pośredniczące dla danego działania, Najwyższą Izbę Kontroli, regionalne izby obrachunkowe, urzędy kontroli skarbowej, służby Komisji Europejskiej, Europejski Trybunał Obrachunkowy, Europejski Urząd ds. Zwalczania Oszustw (tzw. OLAF).

@RY1@i02/2011/198/i02.2011.198.20700030b.802.jpg@RY2@

Ewa Nowińska, ekspert powołany przez ministra rozwoju regionalnego do oceny wniosków, członek Polskiego Stowarzyszenia Ekspertów i Asesorów Funduszy Unii Europejskiej, trener z zakresu aplikowania o środki unijne i zarządzania projektami, pracownik Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach

Rozmawiał Krzysztof Polak