Do długoterminowej prognozy finansowej trzeba dołączyć wykaz przedsięwzięć

Stosownie do art. 122 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, począwszy od 2011 roku jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) obowiązane są posiadać wieloletnią prognozę finansową (wpf), która - jako forma planowania wieloletniego - została uznana za instrument zarządzania finansami samorządowymi.

W uzasadnieniu do projektu ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: ustawa), wśród przesłanek wprowadzenia planowania wieloletniego wymieniono jego zalety, m. in. takie jak: zwiększenie racjonalności gospodarowania środkami publicznymi, dopasowanie do planowania unijnego czy zwiększenie wiarygodności, przejrzystości i przewidywalności w zakresie polityki fiskalnej.

Zgodnie z art. 226 ust. 1 ustawy obligatoryjne elementy wieloletniej prognozy finansowej to:

● część finansowa obejmująca co najmniej dochody i wydatki - bieżące i majątkowe, wynik budżetu, przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu, wynik budżetu oraz przychody i rozchody,

● prognoza kwoty długu z podaniem relacji wynikającej z art. 243 ustawy oraz sposób sfinansowania spłaty długu,

● objaśnienia przyjętych wartości,

● plan przedsięwzięć wieloletnich jako załącznik do uchwały.

Nieobowiązkowym elementem wieloletniej prognozy finansowej według art. 228 ustawy są upoważnienia dla zarządu j.s.t., które mogą dotyczyć zaciągania zobowiązań z tytułu realizacji zaplanowanych przedsięwzięć i przekazania uprawnień w tym zakresie kierownikom jednostek organizacyjnych j.s.t.

Różne interpretacje

Jednym z elementów wpf jest zatem załączany do prognozy finansowej wykaz przedsięwzięć wieloletnich, który w myśl art. 226 ust. 3 ustawy określa:

● nazwę i cel przedsięwzięcia,

● jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynującą wykonywanie przedsięwzięcia,

● okres realizacji i łączne nakłady finansowe,

● limity wydatków w poszczególnych latach,

● limit zobowiązań.

Ustawa nie zawiera definicji przedsięwzięcia, lecz wskazuje w art. 226 ust. 4 ustawy, że należy przez nie rozumieć:

1. programy, projekty lub zadania, w tym związane z programami finansowanymi z udziałem środków wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy oraz z umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym.

2. umowy, których realizacja w roku budżetowym i latach następnych jest niezbędna dla zachowania ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy,

3. gwarancje i poręczenia udzielane przez j.s.t.

Brak w ustawie jednoznacznego określenia pojęcia przedsięwzięcia, jako programu, projektu lub zadania, a zwłaszcza umowy, której realizacja w kilku latach jest niezbędna dla zachowania ciągłości działania jednostki powoduje, że występują różne interpretacje tego przepisu, co w praktyce przejawia się tym, iż załączane do wieloletniej prognozy finansowej wykazy przedsięwzięć nie są tożsame pod względem zakresu przedmiotowego.

Zamieszczona w ustawie z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. nr 19, poz. 100 z późn. zm.) definicja przedsięwzięcia (art. 2 pkt 4 ustawy) nie może znaleźć tutaj zastosowania, gdyż dotyczy realizacji zadań na zasadzie współpracy podmiotu publicznego i prywatnego i sformułowana została na potrzeby stosowania tej ustawy. Generalnie można stwierdzić, że wymienione w pkt 1 programy, projekty lub zadania obejmują zamierzenia takie, które przy zaangażowaniu w kilku latach odpowiednich nakładów umożliwiają osiągnięcie zamierzonego celu. Mogą mieć charakter programu obejmującego szerszy zakres rzeczowy, jak np. program ograniczenia niskiej emisji, program uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, program komputeryzacji szkół, program unieszkodliwiania odpadów, program edukacyjny itp., lub też stanowić pojedynczy projekt lub zadanie. Często zresztą w nazewnictwie te pojęcia są stosowane zamiennie. Zarówno program, projekt, jak i zadanie może mieć charakter inwestycyjny i bieżący. W załączniku do uchwały trzeba zatem wymienić tytuły inwestycyjne (budowa, rozbudowa, modernizacja) i te, które nie mają takiego charakteru i są zaliczane do wydatków bieżących, jak np. projekty finansowane ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego i realizowane zwłaszcza przez jednostki oświatowe i urzędy pracy.

Realizacja przez lata

Podstawową przesłanką kwalifikowania programów, projektów lub zadań do wykazu przedsięwzięć ujmowanego w załączniku jest wieloletniość ich realizacji w celu osiągnięcia założonego efektu. Jeżeli zaś uzyskanie efektu nie wymaga wieloletniej realizacji, wówczas takie zadanie nie może znaleźć się w załączniku do prognozy, ale nie wyklucza to możliwości zawarcia umowy na czas wykraczający poza rok budżetowy. [Przykład 1]

Dłużej niż rok budżetowy

Największe kontrowersje budzi jednak art. 226 ust. 4 pkt 2 ustawy dotyczący umów, które muszą być realizowane w roku budżetowym i latach następnych tak, aby ciągłość działania jednostki została zachowana. Na tle tego przepisu powstaje wiele wątpliwości co do tego, czy chodzi tutaj tylko o "techniczną" ciągłość działania jednostki i czy każda umowa wieloletnia związana z realizacją zadań j.s.t. niezaliczanych do programów, projektów i zadań, o których mowa w pkt 1, powinna być ujmowana w wykazie.

Praktyka ubiegłego roku, jak również doświadczenia związane z opracowaniem przez jednostki samorządu terytorialnego projektów wpf na 2012 rok wskazują na niewłaściwe rozumienie omawianego przepisu. Skutkuje to tym, że w załącznikach do prognozy ujmowane są dowolnie różne umowy, co wskazuje na zupełną rozbieżność w interpretacji przepisu ustawowego. Brak jednolitej interpretacji powoduje, że w jednych jednostkach wykaz liczy kilka, kilkanaście, a nawet kilkadziesiąt pozycji, a w innych żadna umowa nie jest wykazywana. Tym samym opracowane załączniki przez różne j.s.t. nie są tożsame. Trudno przyjąć wyjaśnienie, że przepis jest nieprecyzyjny i nie bardzo wiadomo o co tutaj chodzi, a tym samym pozostawić wolną rękę i przyzwolić na stosowanie go uznaniowo. Taki pogląd jest dość często niesłusznie wyrażany, m. in. przez osoby, które prowadzą szkolenia z zakresu finansów publicznych.

W związku z tym należy wyraźnie podkreślić, że aby umowa została zakwalifikowana do przedsięwzięcia, które podlega wyszczególnieniu w załączniku do prognozy, musi być zawarta na okres wieloletni, jeśli jest to bezwzględnie konieczne dla zachowania ciągłości działania jednostki. Wieloletniość obowiązywania jest tutaj niezbędna dla utrzymania szeroko rozumianej ciągłości działania z punktu widzenia ustawowych zadań przypadających do wykonania jednostce samorządu terytorialnego. Wśród umów spełniających takie kryteria wymienić można np. umowę leasingu, umowę o przystąpieniu do związku komunalnego, umowę z bankiem w sprawie emisji obligacji, umowę w sprawie wspólnej eksploatacji obiektu, itp. Mogą to być również umowy - oczywiście wieloletnie - z innych dziedzin działania j.s.t., dotyczące np. dzierżawy pomieszczeń i urządzeń, zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczej itp.

Nie ulega chyba wątpliwości, że przepis odnosi się tylko do umów, które ze względu na swój charakter wynikający z przedmiotu podlegającego uregulowaniu umownemu lub odrębnych przepisów, muszą być - w celu zachowania ciągłości jednostki - zawarte na okres wykraczający poza rok budżetowy. [Przykład 2]

Do zakończenia inwestycji

Trzeba zaznaczyć, iż umowy o partnerstwie publiczno- -prywatnym oraz gwarancje i poręczenia j.s.t. wykazywane w załączniku do wpf jako przedsięwzięcia nie budzą kontrowersji i nie wymagają komentarza. Natomiast zdarza się, że wątpliwości budzi czas, na który powinien być opracowany załącznik do wpf.

Według jednej z gmin województwa śląskiego wystarczy, jeżeli część finansowa prognozy i załącznik są opracowane na rok budżetowy i następne trzy lata, mimo że termin zakończenia realizacji przedsięwzięć przypada na okres późniejszy. Swoje stanowisko gmina uzasadnia tym, że zgodnie z art. 227 ust. 1 ustawy okres objęty wieloletnią prognozą finansową nie może być krótszy niż okres, na jaki przyjęto limity wydatków. Zdaniem gminy wystarczy, że rada ustali wydatki tylko na cztery lata bez względu na termin zakończenia.

Trudno oczywiście zgodzić się z takim rozumowaniem, gdyż w załączniku trzeba przecież bezwzględnie podać okres realizacji, łączne nakłady finansowe i limity wydatków w latach. Skoro zatem podaje się okres realizacji, to oznacza to, że łączne nakłady finansowe muszą być podzielone na poszczególne lata jako limity wydatków do czasu zakończenia realizacji. Nawiasem mówiąc gmina nie pogodziła się z rozstrzygnięciem nadzorczym i sprawa została skierowana do NSA.

W nieprawomocnym wyroku z 24 sierpnia 2011 r. (III SA/Gl/838/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę gminy. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że wieloletnia prognoza finansowa obejmuje okres co najmniej czterech lat, a jednocześnie nie może być on krótszy od okresu, na jaki przyjęto limity wydatków w poszczególnych latach. Oznacza to, że wpf nie może być opracowana na okres krótszy od okresu, na który zaplanowane są przedsięwzięcia. Według sądu zamiarem ustawodawcy było, by jednostka samorządu terytorialnego w załączniku do wieloletniej prognozy finansowej przedstawiła kompleksowe informacje o podejmowanych przedsięwzięciach wieloletnich.

W świetle powyższego nie ma chyba wątpliwości, że załącznik do uchwały powinien zawierać limity wydatków w poszczególnych latach do czasu zakończenia realizacji przedsięwzięcia.

Trzeba pamiętać również o tym, że w niektórych przypadkach przedsięwzięcia jako kontynuowane będą figurować tylko w pierwszym roku okresu, na jaki uchwalona została prognoza. W takim przypadku nie można przyjmować, że są to zadania jednoroczne, które nie podlegają wykazaniu w załączniku.

Limit zobowiązań

Przy omawianiu wykazu przedsięwzięć należy wspomnieć również o limicie zobowiązań, który jest wymieniony jako obligatoryjny element załącznika do uchwały w sprawie wpf. Popełniane czasami błędy przy podawaniu kwot zobowiązań, które mogą być zaciągane w celu realizacji przedsięwzięć, polegają na tym, że nie uwzględnia się już zaciągniętych lub planowanych do zaciągnięcia zobowiązań do końca roku poprzedzającego rok budżetowy. Powoduje to, że przyjęte limity zobowiązań są wyższe aniżeli limity wydatków przewidzianych do poniesienia, co jednoznacznie wskazuje na błąd w ich wyliczeniu.

Jak widać, sprawa opracowania załącznika do wieloletniej prognozy finansowej nie jest bagatelna. Planowane przedsięwzięcia są przecież istotnym elementem wieloletniego planowania finansowego i wytyczają kierunki rozwoju j.s.t. Należy ponadto pamiętać, że zmiana kwot wydatków na przedsięwzięcia i związanych z tym limitów zobowiązań jest wyłączną kompetencją organu stanowiącego i może nastąpić w wyniku podjęcia stosownej uchwały, która zmieni zakres wykonywania lub wstrzyma wykonywanie przedsięwzięcia.

O randze zagadnienia świadczy również to, że zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 2 ustawy informacja o przebiegu wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego za I półrocze musi zawierać ocenę przebiegu realizacji przedsięwzięć, a według art. 269 pkt 3 w sprawozdaniach rocznych trzeba podać stopień zaawansowania realizacji programów wieloletnich.

Zmiany w przepisach

Na zakończenie warto zauważyć, że problem poruszony w niniejszym artykule został dostrzeżony przez ustawodawcę. W projekcie nowelizacji ustawy z grudnia ub.r. przewiduje się zmianę art. 226 ust. 4 ustawy polegającą na wykreśleniu pkt 2 i 3, w których jest mowa o umowach służących zachowaniu ciągłości działania jednostki oraz poręczeniach i gwarancjach. Zastanawia tylko, dlaczego zamiast uściślić nieprecyzyjny przepis, postanowiono go wykreślić z ustawy, przez co załącznik do wpf nie będzie zawierać bardzo istotnych informacji z punktu widzenia gospodarki finansowej j.s.t.

PRZYKŁAD 1

Remont dróg gminnych

W wieloletniej prognozie finansowej przygotowanej przez gminę jako przedsięwzięcie wieloletnie wykazano remont dróg gminnych, mimo że jest to zadanie cyklicznie wykonywane w każdym roku. Zakwalifikowanie remontów dróg, ale także np. utrzymania zieleni, wywozu odpadów czy podobnych zadań do przedsięwzięć nie jest w rozumieniu ustawy o finansach publicznych prawidłowe.

PRZYKŁAD 2

Prowadzenie rachunku bankowego

Gmina ujęła w wieloletnim planie finansowym zawartą z bankiem umowę o prowadzenie rachunku bankowego. Uznała, że jest to umowa, której realizacja w roku budżetowym i latach następnych jest niezbędna dla zachowania ciągłości działania gminy, a płatności wynikające z tej umowy wykraczają poza rok budżetowy. Zapis ten nie jest prawidłowy. Do wykazu nie mogą trafić umowy o prowadzenie rachunku bankowego czy także np. na dowóz dzieci do szkół, zimowe utrzymanie dróg, dostawy mediów, usługi bhp, zakup papieru, pieczątek itp. nawet jeśli są zawarte na okres wykraczający poza rok budżetowy. Tego rodzaju umowy nie mają charakteru przedsięwzięć, o których mowa w art. 226 ust. 4 ustawy o finansach publicznych i z powodzeniem mogą być zawarte na okres roku budżetowego bez jakiegokolwiek zagrożenia niezachowania ciągłości działania jednostki.

Józef Stęplowski

członek kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach

Podstawa prawna

Ustawa z 27 sierpnia 2009 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1241 z późn. zm.). Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.).