Samorządy dryfują w stronę rad narodowych

Nieodżałowany Michał Kulesza nieraz w ostatnich latach mawiał przy różnych okazjach, że obecny stan polskiego samorządu terytorialnego niebezpiecznie zaczyna przypominać niesławne rady narodowe, które wydawało się odeszły w 1990 r. w całkowity niebyt. Może taka diagnoza w pierwszej chwili jest zbyt przerysowana, ale pewne niebezpieczne tendencje ustrojowego dryfu w kierunku dawno porzuconego brzegu są aż nadto widoczne.

Nie dzieje się, niestety, tak, że kolejne lata przynoszą nam jakieś cywilizacyjne zdobycze w samorządowej przestrzeni, że sytuacja z roku na rok się poprawia, że cały system jest coraz lepiej skręcony i bardziej efektywny. Przeciwnie, ponad już dwudziestoletnią historię gmin można by opisać, przynajmniej z punktu widzenia osób projektujących samorządowe rozwiązania ustrojowe (u początku transformacji do nich należałem) jako ciąg porażek mocno oddalający stan obecny od początkowych założeń.

Taką pierwszą zanotowaną porażką na tej drodze, która odbija nam się czkawką od początku, jest rozmyta granica pomiędzy polityką a administracją w gminie.

Według projektu senackiego ustawy o samorządzie terytorialnym na czele administracji miał stać dyrektor miasta, a w gminach wiejskich sekretarz. Burmistrzowi (prezydentowi, wójtowi) ówczesny projekt nadawał pozycję lidera politycznego, ale nie szefa administracji w urzędzie gminy. Szefem administracji miał być właśnie dyrektor miasta. Sejm kontraktowy dokonał w stosunku do projektu istotnej korekty, likwidując urząd dyrektora miasta, a samego sekretarza zepchnął do pozycji swego rodzaju pomocnika zarządu. Początkowo jeszcze sekretarz był powoływany przez radę, a ponieważ pierwsza ustawa o pracownikach samorządowych znała jeszcze instytucję mianowania, było niemal oczywiste, że mianowania będą dotyczyć w pierwszej kolejności właśnie sekretarza.

Z czasem związek sekretarza z radą został zerwany, zniknęło także z kolejnej wersji ustawy o pracownikach samorządowych mianowanie, co sprawiło, że pozycja sekretarza została ustrojowo całkowicie zmarginalizowana, a burmistrz stał się nie tylko liderem politycznym, ale także niepodzielnym dysponentem władczy administracyjnej.

Jego pozycja uległa dodatkowemu wzmocnieniu poprzez wprowadzenie wyborów bezpośrednich - władza wykonawcza w gminie niemal całkowicie wyemancypowała się spod kontroli rady i zaczynamy powoli się zastanawiać, czy jeszcze rady są do czegoś potrzebne, skoro z każdym rokiem wzrastają sumy wydatkowane przez część obywatelską budżetu i wszystko wskazuje na to, że ta tendencja będzie się umacniać.

Obywatelski budżet na pierwszy rzut oka wygląda atrakcyjnie, ale to przecież rada miała być obywatelska od początku do końca i bilansować w imieniu wyborców całość potrzeb i możliwych wydatków.

Zarówno budżet obywatelski, jak i ostatnio modne referenda zmierzające do odwołania przede wszystkim prezydentów i burmistrzów większych miast są w mojej ocenie symptomami narastającego niepokoju o skutki postępującej alienacji władzy lokalnej. Każda władza deprawuje, a władza absolutna deprawuje absolutnie - pisał lord Acton w XIX w., tak jakby mieszkał tu i teraz nad Wisłą.

Siła władzy jest stopniowalna, ale zwykle jest tak, że ten, kto ją posiada, dąży uparcie do podporządkowania sobie coraz większych obszarów jej działania i instytucji.

Widać to bardzo wyraźnie na przykładzie wchodzącej właśnie w życie nowelizacji ustawy o pracownikach samorządowych, która wymaga bezwzględnie przeprowadzania konkursów na stanowiska sekretarzy.

Jakże to nie w smak naszym lokalnym włodarzom, ile wysiłku i pomysłowości potrafią wykazać, by tylko zachować pełną kontrolę nad tym stanowiskiem i w pełni go sobie podporządkować, oddalając czy obchodząc jak tylko się da narzucone ustawą konkursy.

Tak to duch poprzedniej epoki z trudem oddaje pole, gdy w istocie stanowiska polityczne i administracyjne powinny być poprzez względną od siebie niezależność i zarazem komplementarność solą systemu demokratycznego, który tym się przede wszystkim charakteryzuje, że politycy przychodzą i odchodzą, a administracja trwa.

@RY1@i02/2013/171/i02.2013.171.183000800.802.jpg@RY2@

Jerzy Stępień prawnik, były prezes Trybunału Konstytucyjnego

Jerzy Stępień

prawnik, były prezes Trybunału Konstytucyjnego