Niespójne propozycje zmian w samorządzie

Od 2002 r. nie było w Polsce zasadniczych zmian dotyczących ustawodawstwa w zakresie samorządu terytorialnego. Tak jakby system działał bez zarzutu i niczego nie trzeba było w nim poprawiać. Tymczasem z faktu, że ludzie do samorządu się przyzwyczaili, traktując go już jak swego rodzaju oczywistość, nie wynika, że wszystko jest w porządku. Przyjęty w 1990 r. model dochodzi do kresu swych możliwości pod wieloma względami, więc zbliża się czas znalezienia remedium na problemy.

Reformy będą rzeczą trudną ze względu na brak woli politycznej i protesty poszczególnych grup obawiających się utraty swych przywilejów, tym niemniej potrzebę zmian dostrzega wiele środowisk i instytucji. Należą do nich Kancelaria Prezydenta oraz Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji. Zespół prezydencki przygotował w 2013 r. projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw, nad którym obecnie trwają prace w parlamencie, a MAiC skierował do Sejmu w lipcu 2014 r. projekt zmiany ustawy o samorządzie terytorialnym. Problem w tym, że nikomu nie przyszło do głowy, by te dwie propozycje pochodzące z różnych ośrodków władzy skoordynować.

Zawinił tu brak jednego miejsca odpowiedzialnego za sprawy samorządowe, o czym pisze w raporcie "Samorząd 3.0" Forum Od-nowa, ale także charakterystyczna dla polskiego życia publicznego tendencja do działań zatomizowanych w myśl zasady "każdy uprawia swój ogródek". Wystarczy przypomnieć, że poszczególne elementy działań samorządów, przede wszystkim organizacyjnych i finansowych, leżą w gestii aż sześciu ministerstw (głównie Ministerstwa Finansów, Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji oraz Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, ale także Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, Ministerstwa Edukacji Narodowej oraz Ministerstwa Kultury). Nie ma żadnego organu ani osoby, które scalałyby te kwestie.

O ile propozycja legislacyjna MAiC jest spójna wewnętrznie i ma na celu wprowadzenie konkretnych rozwiązań systemowych - Centrów Usług Wspólnych idących w stronę zwiększania samodzielności samorządów czy zachęty do łączenia gmin odpowiadających na rosnące problemy demograficzne - o tyle projekt prezydencki stanowi zbiór dość luźno powiązanych pomysłów, mieszczących się, niestety, w krytykowanym przez środowisko samorządowe i wielu ekspertów nurcie przeregulowywania działalności JST.

Detalicznie rozpisane na 112 stronach mechanizmy, jakie się w nim proponuje, za wspólny mianownik uznają doprowadzenie do wzrostu roli obywateli w procesie podejmowania decyzji, zwiększenie uprawnień radnych oraz wyrównanie dysproporcji we wpływaniu na życie społeczności lokalnej różnych szczebli samorządów. W istocie jednak projekt prezydencki może skutkować znaczącym utrudnieniem codziennego funkcjonowania administracji samorządowej, narzucając odgórnie formy organizowania się czy posiadania określonych ciał o charakterze decyzyjnym. To nic innego, jak mnożenie bytów nad potrzebę, co w przeinstytucjonalizowanym kraju zakrawa na szczególny paradoks. Tworzenie poprzez prawo warunków do realnego wpływu mieszkańców na działania struktur gminnych samo w sobie jest słuszne. Ale wymaga równocześnie głębszego ruchu systemowego, który w szeroki sposób przywróciłby podstawową zasadę samorządności - samodzielność wspólnot w organizacji swoich spraw i działania na miejscu.

Ponadto projekt prezydencki poprzez umożliwienie powoływania np. instytucji stowarzyszeń aktywności lokalnej działających na specjalnych prawach i możliwości finansowania inicjatyw lokalnych z pominięciem jakichkolwiek procedur konkursowych wprowadza tylnymi drzwiami uprzywilejowanie pewnych podmiotów. Zamiast skupić się na realnym problemie niereprezentatywności radnych i ich słabnącej roli, tworzy rozwiązania doraźne i niesystemowe. Budzą one silny sprzeciw strony samorządowej (zwłaszcza bezprogowe referenda), odbierającej propozycje jako kolejny zamach na autonomię działania JST. Stoją też w sprzeczności z ustawą samorządową MAiC, która dąży do niwelowania nadmiernej ingerencji prawa w sprawy struktur samorządów.

W dokumencie prezydenckim, procedowanym obecnie w Sejmie, brakuje też refleksji nad finansowaniem postulowanych rozwiązań: wszakże powoływanie nowych organów czy obowiązek przekazywania pieniędzy na inicjatywy obywatelskie musi kosztować, a ze względu na aktualną sytuację budżetów samorządowych i całego państwa raczej nie należy liczyć w najbliższym czasie na dodatkowe środki. Wręcz przeciwnie: samorząd powinien zostać włączony w procesy racjonalizacji wydatków, a nie zmuszany do czynienia nowych. Trudno się więc dziwić rządowi, że na projekcie Kancelarii Prezydenta nie zostawił suchej nitki.

W tym długim i bardzo detalicznym dokumencie, regulującym z drobiazgową dokładnością relacje rady z władzą wykonawczą, a lekceważącym coraz bardziej poważny problem depopulacji i słabnięcia finansowego małych gmin, zupełnie zgubiło się całościowe patrzenie na samorząd. Podział terytorialny nie może być wartością samą w sobie, bo wspólnoty mają służyć realizacji potrzeb mieszkańców. Udziału obywateli w sprawowaniu władzy nie można ani zadekretować, ani przerzucić na nich odpowiedzialności za zawiadywanie samorządem.

Bardziej przemyślana i szersza reforma łącząca myśli zawarte w obu projektach była właśnie tym, co zrobiono w Szwecji w 1991 r. Przyniosło to pozytywną rewolucję w działaniu samorządów. Szkoda, że projekt prezydencki nie został skoordynowany z propozycją MAiC, wszystko bowiem wskazuje na to, że na skutek przepychanki tych dwóch aktów ucierpi przede wszystkim samorząd i wizje jego całościowej reformy odsuną się w odleglejszą przyszłość.

@RY1@i02/2014/160/i02.2014.160.000000600.802.jpg@RY2@

Agata Dąmbska Forum Od-nowa

Agata Dąmbska

 Forum Od-nowa