Ustawa samorządowa to krok w dobrym kierunku

Rząd powoli finalizuje już prace nad projektem ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym przygotowanym przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji (MAiC). Co do zasady został on pozytywnie zaopiniowany przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Jego główną propozycją systemową jest umożliwienie powoływania Centrów Usług Wspólnych (CUW) i wprowadzenie skuteczniejszych zachęt do łączenia gmin.

Oszczędności dzięki CUW

W sytuacji, gdy samorząd nie ma w Polsce realnej swobody kształtowania własnych struktur i krępuje go konieczność posiadania jednostek organizacyjnych (np. ośrodki pomocy społecznej, instytucje kultury), zapisy projektu są dla niego ułatwieniem. Oznaczają bowiem możliwość ulokowania funkcji administracyjnych z różnych samorządowych instytucji w urzędzie gminy, wyodrębnienia nowej jednostki do obsługi wielu podmiotów bądź powierzenia tych zadań związkowi komunalnemu. To krok w kierunku pożądanej konsolidacji organizacyjnej samorządu, zamiast obecnego rozproszenia działań danej JST na poszczególne podmioty o dużej autonomii - jednostek organizacyjnych jest w Polsce 59 tys., a część z nich zatrudnia nie więcej niż 5 osób.

Projekt wychodzi naprzeciw obserwowanym na poziomie lokalnym tendencjom do uwspólniania zadań obsługowych. Jest istotny ze względu na wysokie koszty administracyjne działań samorządu przy często niskiej efektywności, braku możliwości nadzoru skomplikowanego systemu i nakładaniu się kompetencji. Te JST, które zdecydują się na konsolidację pionów obsługowych, będą wydajniejsze w dostarczaniu usług. CUW dają też samorządom szansę na lepsze wykorzystanie posiadanych zasobów: pracowników, majątku i pieniędzy oraz poczynienie oszczędności pochłanianych obecnie przez utrzymywanie kosztownych instytucji.

Pożądane dalsze działania

Możliwość kształtowania struktur obsługowych to nie tylko kwestia efektywności, ale przede wszystkim wyraz autonomii samorządu. Wykraczając już poza projekt MAiC, następnym posunięciem ustawowym powinna być likwidacja wyraźnych przymiotów samodzielności jednostki organizacyjnej i umożliwienie samorządom realizowania usług w najdogodniejszej dla nich formie. Ważne, by usługa została mieszkańcom dostarczona, ale dobór jej wykonawcy nie powinien być rozstrzygany na poziomie ustawy. Przykładowo, pomocą społeczną w gminie mógłby zajmować się podmiot trzeciego sektora, prywatna firma lub jedna instytucja dla kilku JST, a nie osobno do tego celu powołany podmiot w każdej wspólnocie. Zgodnie z tą formułą działają od ponad 30 lat samorządy angielskie, holenderskie i skandynawskie.

Kolejny ruch to scalenie wewnętrzne samorządu: powinien stać się jednym pracodawcą, jednym płatnikiem VAT i jednym płatnikiem składek na ubezpieczenie. Obecny stan prawny nie jest ani zrozumiały, ani racjonalny. Ostatecznie jednak wprowadzenie CUW należy uznać za nie w pełni zadowalające, ale dobre posunięcie projektodawców.

Zachęty do konsolidacji gmin

Kolejnym ważnym elementem ustawy samorządowej jest zwiększenie zachęt do łączenia gmin. Konsolidacja samorządów to obecnie wyzwanie o charakterze cywilizacyjnym. Małe i podlegające stałej depopulacji gminy (w Polsce jest ponad 600 JST poniżej 5 tys. mieszkańców) w większości nie dają sobie rady z realizowaniem skomplikowanych usług rozwijającego się państwa opiekuńczego - edukacyjnych i w dziedzinie pomocy społecznej. Głównym zadaniem samorządu nie jest już bowiem dbanie o wodociągi czy kanalizację, ale dostarczanie o wiele bardziej niewymiernych dóbr, a także prowadzenie polityki rozwoju własnego terytorium, do czego potrzebne są zasoby (w tym kapitał ludzki). Wiele małych i słabych ekonomicznie jednostek nie było w stanie nawet sięgnąć po fundusze unijne.

Dotychczasowa zachęta do łączenia, jaką był wzrost o 5 proc. wpływów z PIT, okazała się nieskuteczna - nie doszło do żadnego połączenia. Stąd propozycja MAiC, by przyznać konkretną kwotę jako premię za połączenie dla najsłabszych finansowo samorządów oraz jasno ustalić reguły gry dla jednoczących się podmiotów. Jeśli nie przyniesie to trwałego efektu, część małych gmin będzie skazana na powolne obumieranie.

W ślad za tym rozwiązaniem mogłoby docelowo pójść utworzenie dużych gmin (od 20 tys. mieszkańców), które zastąpiłyby dysfunkcjonalne i generujące koszty administracyjne powiaty. Sama ich likwidacja bez powiększenia gmin nic nie zmieni, gdyż małe JST nie udźwigną dotychczasowych obowiązków powiatów. Warto tu odnotować, że w projekcie zaproponowano możliwość powstawania związków nie tylko gminnych, ale także gminno-powiatowych. Może się to przyczynić do lepszej koordynacji działań powiatów i gmin w dostarczaniu usług publicznych.

Rzecz jasna, projekt ustawy samorządowej MAiC nie może zająć się wszystkimi sprawami. Nie jest też rewolucyjny. Niemniej stanowi ważny zwiastun kierunku jakże potrzebnych przemian systemowych w samorządach. Co istotne, został poprzedzony wnikliwym rozeznaniem sytuacji w JST, podsumowanym w analizie MAiC "Ocena sytuacji samorządów lokalnych". Należy mieć nadzieję, że za ustawą samorządową pójdą dalsze, pogłębiające ją reformy, przede wszystkim w dziedzinie finansowania JST.

@RY1@i02/2014/106/i02.2014.106.18300090f.802.jpg@RY2@

Agata Dąmbska Forum Od-nowa

Agata Dąmbska

Forum Od-nowa