Sposób na ład wokół nas czy kula u nogi

Warunki zabudowy, pomyślane początkowo jako rodzaj bypassów do czasu, aż powstaną nowe miejscowe regulacje, szybko zaczęły zastępować plany miejscowe. Dziś zdecydowaną większość inwestycji stawia się na podstawie warunków zabudowy. Można o nie wystąpić, gdy działka nie jest objęta miejscowym planem zabudowy, do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Coraz częściej tzw. wuzetka traktowana jest jako akt planistyczny. Ma jednak wielu przeciwników, którzy podnoszą, że aby ją otrzymać, nie trzeba legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości, a w dodatku wydawana jest dla wszystkich terenów, nawet takich które w studium określane są jako rolne bądź leśne. Likwidacji wuzetek domaga się m.in. Związek Miast Polskich, który chce wprowadzić uproszczone przepisy urbanistyczne, regulujące zabudowę terenów, dla których plan miejscowy nie istnieje. Uchwalałaby je dla tych terenów gmina.

Najpierw studium

Uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Jednak nie wszystkie gminy mają takie plany.

Aby określić politykę przestrzenną na swoim terenie, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a wójt, burmistrz lub prezydent miasta sporządza jego część graficzną i tekstową. Uwzględnia przy tym ustalenia strategii rozwoju i plan zagospodarowania przestrzennego, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem.

Studium powstaje dla obszaru mieszczącego się w granicach administracyjnych gminy, a ustalenia w nim zawarte są wiążące dla organów gminnych, gdy sporządzają plany miejscowe. Jednak samo studium nie jest aktem prawa miejscowego. Określa się w nim m.in. obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także tereny, na których muszą zostać przeprowadzone scalenia lub podziały nieruchomości. Oprócz nich wskazuje obszary, dla których zamierza sporządzić taki plan, a przy tym tereny, które wymagają zmiany przeznaczenia gruntów rolnych leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Koszty sporządzenia studium obciążają budżet gminy. Jednak gdy musi zostać zmienione albo sporządzone z powodu rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, to koszty obciążają odpowiednio budżet państwa, województwa lub powiatu.

Studium uchwala rada gminy. Gdy tego nie zrobi, to wojewoda wezwie ją i wyznaczy termin do uchwalenia studium.

Nie wszędzie jest prawo lokalne

Rada gminy podejmuje też uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi akt prawa lokalnego. Określa w nim przeznaczenie terenów, sposobów ich zabudowania i zagospodarowania. Integralną część stanowi załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Jego część tekstową i graficzną sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta zgodnie z zapisami studium. Problem tylko w tym, że gminy tworzą plany niechętnie.

- Głupotą było zlikwidowanie, bodajże w 2003 roku, wszystkich planów zagospodarowania przestrzennego - mówi Eugeniusz Gołembiewski, burmistrz Kowala. - Powinny zniknąć tylko przestarzałe. W terenach zabudowanych, w centrach miast mogły zostać dotychczasowe. Teraz zastąpienie ich nowymi jest bardzo kosztowne. W Polsce jest niewielu planistów i dyktują wysokie ceny. Potrzebne są na to kolosalne pieniądze, których gminy nie mają.

Innego zdania w tej kwestii jest Jacek Skorupski, planista zajmujący się zagadnieniami ochrony środowiska: - Większość planów wykonywana jest na podstawie postępowań przetargowych i oferty wybierane są według najniższej ceny - mówi. - A to oznacza, że plan sporządza nie interdyscyplinarny zespół, lecz sam architekt. Nie ma już miejsca na specjalistę od zieleni od infrastruktury technicznej czy inżynierów-drogowców. Sama jakość planów jest również słaba. Bo za najniższą cenę plan wykona słaby planista. Praktycznie nie robi się części ekonomicznej, słaba jest też część programowa.

- Poza tym sporządzenie planu wiąże się z olbrzymimi odszkodowaniami dla tych właścicieli, których przeznaczenie nieruchomości w planie zostało zmienione - dodaje Eugeniusz Gołembiewski. To wszystko powoduje, że nie jest łatwo sprostać tym wymaganiom.

Burmistrz Kowala zauważa również, że mamy ustrój demokratyczny, co powoduje, że procedurę przyjmowania planu łatwo jest zablokować i jego sporządzanie trwa długo. Poza tym narzeka na nadmiar formalności. - Mimo że nasze miasto leży w centrum kraju, musimy np. dokonywać uzgodnień ze służbami granicznymi - mówi Eugeniusz Gołembiewski.

Kwestie odszkodowań zauważa także Iwo Fisz, prawnik w kancelarii Sienkiewicz, Jaroszewski, Zamroch. - Wprawdzie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dają prawo do pobrania renty planistycznej, ale często nie pokrywa to kwot niezbędnych do wypłaty odszkodowań - mówi. Z poważnym problemem mamy do czynienia przy inwestycjach celu publicznego, zwłaszcza liniowych - dodaje. - Ustawa nie przewiduje, żeby odszkodowania płacił inwestor, co stawia gminę w bardzo trudnej sytuacji. Potrzebne są przepisy umożliwiające szerszą partycypację podmiotów zainteresowanych tworzeniem czy zmianami planów w kosztach z tym związanych - mówi prawnik.

Na ratunek i na nieszczęście

Gdy planu brakuje, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydawane są decyzje o warunkach zabudowy i o warunkach lokalizacji celu publicznego.

Decyzje o warunkach zabudowy są zdaniem burmistrza Kowala znacznie łatwiejsze do przeforsowania. - Jednak jeśli się na zagadnienie spojrzy szerzej, to w ten sposób kaleczymy przestrzeń w sposób nieodwracalny - dodaje Eugeniusz Gołembiewski.

Specjaliści i inwestorzy doceniają natomiast tempo działania na podstawie wuzetek. Warunki można otrzymać w trzy miesiące, na plan trzeba czekać około dwóch lat.

- Plany, zwłaszcza w miastach, nie służą tworzeniu lepszej przestrzeni, a stają się rejestracją faktów dokonanych - zauważa Jacek Skorupski. - Niekiedy wręcz zawadzają.

Planista podaje przykłady. W Warszawie jest plan dla placu Defilad i do dzisiaj nic tam nie powstało. Natomiast w rejonie ronda ONZ planu nie ma i inwestycje wyrastają jak grzyby po deszczu. Inny przykład to Wrocław, pokazuje on, jak plany usztywniają działanie w terenie. W tamtejszym planie sporządzonym jeszcze w 2006 roku jest zapis mówiący, ze w mieście zakazuje się realizacji przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko. Tyle tylko, że wówczas były to niektóre duże obiekty, a dziś przepisy się zmieniły i chodzi także o zabudowę mieszkaniowa czy garaże i miejsca parkingowe.

Trudno przyjąć

Same przepisy dotyczące sporządzania i przyjmowania planów też pozostawiają sporo do życzenia. Wiążą się z tym uchybienia formalnoprawne, wręcz bezradność niektórych rad gmin przy uchwalaniu tak skomplikowanego dokumentu.

Z analizy interwencji nadzorczych wojewody mazowieckiego jednoznacznie wynika, że co roku to właśnie uchwały w zakresie planowania przestrzennego przysparzają największych problemów samorządowcom. Tak dużych, że wojewoda powołał specjalny zespół zajmujący się tymi zagadnieniami. Bo nie wystarczy samo wytknięcie błędów formalno prawnych, często samorządowcom czy zatrudnionym przez nich planistom trzeba pokazać, jak powinni działać. Te problemy potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych. Bardzo wiele wyroków dotyczy obecnie planów zagospodarowania i zastępujących je coraz częściej warunków zabudowy. [tabela]

Dlatego trudno się dziwić, że średnie pokrycie kraju planami wynosi niespełna 30 proc. Decydują koszty i niechęć do ograniczeń. Wyjątkami są miasta, które mają swoje pracownie planistyczne. Wrocław, Kraków, Gdańsk czy Gdynia mają pokrycie w prawie 100 proc.

- Jednak nie wszystko da się zaprojektować na podstawie wuzetek - przypomina Iwo Fisz. - Przeznaczenie gruntów klas I-III na cele nierolnicze, np. poprzez realizację zabudowy mieszkaniowej, dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody ministra. Ma to związek z nowelizacją art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, obowiązującą od 26 maja 2013 r. Poprzednio, był wyjątek dla gruntów o zwartym obszarze do 0,5 ha. Dziś tego wyjątku nie ma, co bardzo utrudnia realizację inwestycji, choćby było oczywiste, że nieruchomość nie będzie wykorzystywana pod uprawę.

To zaś oznacza, że inwestor ma związane ręce.

Przykre konsekwencje

Brak planów prowadzi do degradacji przestrzeni w Polsce. Rząd to dostrzega. "Nieuporządkowany system gospodarki przestrzennej wywołuje konkretne skutki w sferze społecznej i gospodarczej. Są nimi przede wszystkim problemy społeczne w postaci patologii, alienacji, frustracji i konfliktów wynikające z segregacji społecznej. (...) Drugim poważnym skutkiem jest zagrożenie bezpieczeństwa osób żyjących lub prowadzących działalność na terenach zalewowych. Tylko materialne skutki powodzi w 2010 roku oszacowano na mniej więcej 12 miliardów złotych. (...) Kolejnym efektem braku konsekwentnej polityki przestrzennej jest niekontrolowana urbanizacja wywołująca koszty budowania dodatkowej infrastruktury nieuzasadnionej rachunkiem ekonomicznym, wydłużenie czasu dojazdu do centrum (do miejsc pracy, edukacji, usług)" - czytamy w Koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju 2030 (Monitor Polski z 27 kwietnia 2012 r., poz. 252). Niestety konsekwentnych działań zmieniających ten stan rzeczy nie widać.

Jak zaradzić

Według Eugeniusza Gołembiewskiego podstawą do planowania mogłoby być studium, nie generuje bowiem odszkodowań. - Byłoby pięknie, gdyby UE dała na nowe plany i na odszkodowania z nimi związane. Ale nie zapłaci - konkluduje burmistrz.

Jacek Skorupski także szansy na poprawę szuka w studium. Uważa za minimum to, żeby warunki zabudowy były zgodne z tym dokumentem. Dzisiaj takiego obowiązku nie ma, bada się tylko tzw. dobre sąsiedztwo. Dlatego partykularne interesy przeważają.

Iwo Fisz wskazuje włodarzom chcącym mieć ład przestrzenny na możliwość utworzenia parku kulturowego na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W takim miejscu władze mogą regulować wiele kwestii, choćby wszechobecnych w większości miast reklam i tablic.

@RY1@i02/2014/069/i02.2014.069.088000600.803.jpg@RY2@

Chaos i nieuwzględnianie zasad ekonomii

Zmiany od połowy roku

Od 1 lipca 2014 r. zmienia się ustawa z 21 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), konkretnie przepisy określające zawartość tego planu. Będzie się w nim wskazywać również zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Obecnie nie wskazuje się choćby miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową.

Najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych

Rada gminy (rada miejska) może odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych zasad scalania i podziału w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tylko wówczas, gdy zastosowanie tej procedury jest obiektywnie niemożliwe na danym terenie. Wyrok WSA we Wrocławiu z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 809/13 Odstąpienie od podstawowej skali, w jakiej powinien być sporządzany miejscowy plan, i brak uzasadnienia odstąpienia od tej zasady nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu. Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 888/13 W każdym przypadku, gdy rysunek mapy stanowiącej treść studium jest czytelny i pozwala z dużą dokładnością określić granice poszczególnych kierunków zagospodarowania, co do zasady nie jest dopuszczalna zmiana tak określonych granic w planie miejscowym poprzez np. poszerzenie niektórych stref zagospodarowania. Prowadziłoby to do niczym nieograniczonej modyfikacji treści planu miejscowego w stosunku do studium bez możliwości wyznaczenia maksymalnej granicy zmiany granic stref. Wyrok WSA w Krakowie z 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1237/13 Władztwo planistyczne rady gmin mogą realizować jedynie na obszarze swojej gminy, a nie na terenie gmin sąsiednich. Określenie i wyznaczenie stref ochronnych trzech elektrowni wiatrowych, których zasięg wkracza na teren sąsiedniej gminy, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Wyrok WSA w Olsztynie z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 786/13 Rada gminy może dokonać zmian w ustaleniach dotyczących obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu jedynie w drodze uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu (zmiany planu) lub poprzez uchylenie tej uchwały. Czynności tych nie może dokonać natomiast organ sporządzający projekt planu, tj. wójt, burmistrz bądź prezydent miasta, gdyż stanowiłoby to naruszenie właściwości organów, o którym mowa w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyrok WSA we Wrocławiu z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 754/13 Organ wykonawczy zobowiązany jest przedstawić radzie listę nieuwzględnionych uwag, które zostały zgłoszone podczas wszystkich wyłożeń projektu planu, gdyż to rada jako organ uprawniony do uchwalenia planu jest właściwa do ostatecznego rozstrzygnięcia co do zgłoszonych uwag. Wyrok WSA we Wrocławiu z 14 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 603/13

Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki. Wyrok NSA z 7 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2151/12 Zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Wyrok NSA z 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2106/12 W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wyrok NSA z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2089/12 Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje zastosowania przed organem rozstrzygającym o warunkach zabudowy. Wyrok WSA w Poznaniu z 29 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 970/13 Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok WSA w Poznaniu z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 906/13 Sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę. Wyrok WSA w Krakowie z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1205/13

Opracował Leszek Jaworski

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2014/069/i02.2014.069.088000600.804.jpg@RY2@

Krzysztof Matyjaszczyk prezydent Częstochowy

Pokrycie znacznej części terenu gminy planami miejscowymi rodzi dla miasta w jakiejś perspektywie obowiązki dotyczące chociażby uzbrojenia terenu, wybudowania drogi czy też innej infrastruktury, jak również ewentualnych wykupów terenów będących we własności innych podmiotów niż gmina (właściciel może żądać w związku z uchwaleniem planu np. działki zamiennej).

Dlatego z punktu widzenia miasta, administracji samorządowej temat nie jest do końca jednoznaczny. Jako prezydent miasta uważam jednak, że w interesie rozwoju Częstochowy, uwalniania terenów pod inwestycje i w trosce o dobry inwestycyjny klimat, tworzenie kolejnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest jak najbardziej uzasadnione. I my to w Częstochowie robimy - pokrycie miejscowymi planami obszaru miasta wzrosło z zaledwie 7 proc. na początku mojej kadencji - do ponad 35 proc. pod koniec 2013 roku. Na pewno wskazane jest uchwalenie na danym terenie takiego planu miejscowego, który określi nie tylko przeznaczenie tego terenu, lecz także np. gabaryty dopuszczalnej zabudowy, bo takie zapisy dadzą potencjalnemu inwestorowi możliwość zlokalizowania konkretnej inwestycji. Zdarzało się już, że musieliśmy zmieniać miejscowy plan, żeby umożliwić konkretne działania inwestycyjne, a wtedy taka procedura na pewno trwa dłużej niż ustalenie warunków zabudowy dla terenu, na którym miejscowego planu jeszcze nie ma. Z kolei czas oczekiwania na decyzję o warunkach zabudowy i możliwość jej uzyskania zależą m.in. od konieczności dokonywania uzgodnień z właściwymi organami (w zależności od rodzaju inwestycji). Jednym z warunków koniecznych do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest też istnienie na analizowanym obszarze zabudowy o podobnym charakterze.

Biorąc te wszystkie względy pod uwagę, uważam, że mądrze sformułowane miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są - zarówno dla mieszkańców, potencjalnych inwestorów, jak i z punktu widzenia rozwoju miasta - rozwiązaniem lepszym niż posiadanie terenów, na których każdorazowo trzeba określać warunki zabudowy.

Zofia Jóźwiak

zofia.jozwiak@infor.pl

Małgorzata Piasecka-Sobkiewicz

 malgorzata.piasecka@infor.pl