Współpraca samorządów ma być łatwiejsza

Istotne zmiany w zakresie prawa samorządowego zaproponowane zostały w projekcie z 4 listopada 2013 r. ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych innych ustaw, który obecnie jest w trakcie uzgodnień międzyresortowych. Propozycje nowych rozwiązań prawnych dotyczą przeszło 30 aktów normatywnych, m.in. ustawy o komornikach sądowych czy prawa wodnego, ale przede wszystkim ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594). Projektodawcy przewidzieli trzy istotne kierunki zmian: wspólną obsługę, usprawnienie łączenia jednostek samorządu terytorialnego oraz ułatwienie tworzenia związków międzygminnych, w tym możliwość tworzenia związków powiatowo-gminnych.

Mniejsze koszty zatrudnienia

Projekt wprowadza możliwość zapewnienia wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej jednostkom organizacyjnym gminy oraz gminnym osobom prawnym zaliczanym do sektora finansów publicznych. Decyzję o tym podejmowałby organ stanowiący jednostki samorządu w drodze uchwały. Powinna ona określać jednostki, które zostaną objęte wspólną obsługą oraz zakres kompetencji takich centrów.

Do wspólnej obsługi mogłyby też przystąpić gminne osoby prawne - poprzez zgłoszenie tego faktu wójtowi. W efekcie funkcje zarządcze (obsługowe) osoby prawnej przekazane zastałyby specjalnie stworzonym do tego celu strukturom.

Warto podkreślić, że wspólna obsługa nie mogłaby obejmować uprawnień kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań określonych w treści ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.). Rozwiązanie to należy uznać za całkowicie uzasadnione. Celem projektodawców było bowiem zapobieżenie rozmyciu się odpowiedzialności za całość gospodarki finansowej w jednostkach organizacyjnych sektora finansów publicznych.

Obok usprawnień administracyjno-technicznych funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego niezwykle istotna jest także ich kondycja ekonomiczna. Chodzi tu nie tylko o oszczędności spowodowane zatrudnieniem w strukturze obsługującej mniejszej liczby pracowników administracyjnych niż wcześniej w jednostkach obsługiwanych, ale także o inne korzyści. Przykładem jest chociażby efekt skali w zamówieniach publicznych, który pozwoli uzyskać korzystniejsze warunki, niż otrzymałaby każda jednostka oddzielnie.

Wprowadzenie podobnego modelu w innych krajach przyczyniło się m.in. do zmniejszenia zatrudnienia, a także do zwiększenia wydajności usług pomocniczych. Według aktualnych danych statystycznych w administracji rządowej na poziomie województwa przeszło 21 proc. pracowników pełni funkcje obsługowe. Nie ulega wątpliwości, iż wprowadzenie wspólnej obsługi przyczyni się do znaczącego zredukowania etatów. Poza oczywistą racjonalizacją wynagrodzeń pojawiają się również inne korzyści: bardziej optymalne wykorzystanie know-how, systemów teleinformatycznych czy posiadanych przez samorząd nieruchomości.

Łączenie gmin i tworzenie związków

Projekt ma też zachęcić - poprzez uproszczenie procedur - do dobrowolnego łączenia się gmin oraz powstawania związków międzygminnych i powiatowo-gminnych. Pozwoli to zoptymalizować źródła wydatków oraz dochodów własnych samorządu, które w dużej mierze pochodzą przecież z podatków lokalnych. Problem ten dotyka najbardziej małych gmin i powiatów. Jednak również rozwój obszarów metropolitalnych, obarczonych znacznie większymi potrzebami i obowiązkami wymusza konieczność współpracy z innymi jednostkami samorządowymi (np. m.st. Warszawy z okolicznymi gminami i powiatami) przy realizowaniu strategicznych projektów i inwestycji.

Łączenie gmin ma się odbywać na zasadzie sukcesji uniwersalnej, tzn. że nowa jednostka wstąpi we wszelkie prawa i obowiązki połączonych gmin, w tym te wynikające z koncesji, zezwoleń i innych aktów administracyjnych.

Natomiast tryb tworzenia związku międzygminnego miałby zostać oparty w znacznej mierze na współdziałaniu gmin z wojewodą, m.in. byłby z nim uzgadniany projekt statutu związku. Z kolei zmiana statutu ma być dokonywana w drodze uchwały zgromadzenia związku. Niestety, projektodawcy niezwykle lakonicznie odnieśli się do kwestii likwidacji związku międzygminnego - byłby on zobowiązany jedynie do przekazania wojewodzie informacji o zakończeniu działalności i prośby o wykreślenie z rejestru.

Nowum ma być możliwość przystąpienia do związku międzygminnego powiatu. Będzie to skutkować przekształceniem w związek powiatowo-gminny. Mechanizm jego funkcjonowania ma być analogiczny do związków międzygminnych i związków powiatów. W końcu znaleziono rozwiązanie, aby realizować zadania publiczne wykraczające poza działanie jedynie gminy lub jedynie powiatu. Dlatego związki powiatowo-gminne powinny wykonywać przede wszystkim zadania komplementarne na szczeblu gminnym i powiatowym, co zdecydowanie przyczyni się do poprawy jakości funkcjonowania samorządu.

dr Mariusz Bidziński

radca prawny, wspólnik w Kancelarii Radcowskiej Chmaj i Wspólnicy sp.k. w Warszawie

Projekt w uzgodnieniach