Trwonienie pieniędzy na koniec kadencji samorządowej

To, iż wszelkie wybory nigdy nie są okresem bezpiecznym dla finansów publicznych, nie stanowi żadnego odkrycia. Nie tylko w samorządzie terytorialnym obserwuje się wówczas zachowania polegające np. na obracaniu dużej ilości środków publicznych na cele mogące posłużyć jako kiełbasa wyborcza czy inna forma autopromocji. Bądź też - to głównie w sytuacji braku szans na reelekcję - stosowanie taktyki spalonej ziemi, czyli wydawanie jak największych sum pieniędzy na cele korzystne dla siebie i swego zaplecza, dopóki jeszcze jest się u władzy.

Istnieją jednak przypadki strat, które mogłyby być do uniknięcia przy niewielkiej interwencji legislacyjnej. Ta jednak nie następuje mimo jej cyklicznego postulowania przy każdych kolejnych wyborach. W przypadku samorządu terytorialnego jest tych sytuacji dosyć sporo. Poniżej zostaną wskazane niektóre z nich.

Wiano na pożegnanie

Po raz kolejny się okazuje, że bardzo znaczna grupa pracowników samorządowych zatrudnianych na podstawie wyboru nie wykorzystała urlopów zaległych z lat poprzednich (niekiedy nawet z okresu całej mijającej właśnie kadencji), co po wyborach zmusi ich pracodawców do wypłacenia im potężnych ekwiwalentów, także w sytuacji gdy zostaną znów wybrani. Przyczyna tego stanu rzeczy - oprócz oczywiście indywidualnej amoralności jego konkretnych uczestników - tkwi w istniejącym stanie prawnym, a co więcej, została już parokrotnie oficjalnie zdiagnozowana w prasie prawniczej.

Otóż osobą, która ma prawnie dyscyplinować wójta, starostę czy marszałka województwa do terminowego wykorzystywania urlopów, jest wyznaczony przezeń w sposób dowolny jego podwładny. Osoba ta zatem z oczywistych względów nie ma żadnych realnych szans ani też nie ma prawnych narzędzi, by wywierać w tym względzie skuteczny nacisk na swojego zwierzchnika. To, że tak się stanie, przepowiadano od początku funkcjonowania ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 223, poz. 1458 z późn. zm.). Ustawa poprzednia z 1990 r. oddawała te kompetencje w ręce rady, ewentualnie jej przewodniczącego, a zatem podmiotów hierarchicznie wysokich wobec wójta i na tyle niezależnych, iż istotnie mogły one tę rolę skutecznie wypełniać.

Sytuacja jest w istocie jeszcze gorsza, albowiem liczni wójtowie, starostowie czy marszałkowie, pozostając w poczuciu zupełnej bezkarności z tytułu posiadania urlopów zaległych, często tolerują ów stan u innych pracowników samorządowych, a już zwłaszcza tych, których stosunki pracy dzielą los mandatów ich zwierzchników. Mowa tu w szczególności o zastępcach wójta, doradcach i asystentach, a także etatowych członkach zarządów powiatów i województw. W przypadku tych pracowników zwłaszcza w sytuacji, gdy ich zwierzchnik nie planuje reelekcji, ekwiwalent za niewykorzystany urlop jest traktowany jako swoiste wiano na pożegnanie.

Tego rodzaju zachowania stanowią oczywiście sprzeniewierzenie się przepisom kodeksu pracy, a także zasadom gospodarności wymaganym od włodarzy publicznych środków. Jednak nie słychać, iżby czyniono z tego jakiś realny użytek np. na gruncie ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 168 z późn. zm.). Po części zapewne dlatego, że raczej nie wdraża się jej wobec osób już żegnających się z publiczną fukcją, stąd postępują one bez obaw zgodnie z ponurym żartem Ludwika XV "Apres moi le deluge" (po mnie choćby potop). A po części być może dlatego, iż takie akty niegospodarności stanowią obrazę obowiązków wynikających nie tyle z ustawy o finansach publicznych, ile z kodeksu pracy, zatem często uchodzą uwadze kontrolerów z regionalnych izb obrachunkowych (RIO).

Remedium byłoby zaś niezwykle proste: wystarczyłoby oddać przynajmniej niektóre kompetencje dyscyplinujące pracowników samorządowych z wyboru w ręce - jak poprzednio - rad lub ich przewodniczących oraz stworzyć lub choćby urealnić sankcje za naruszanie rygorów urlopowych przez pracownika i przez pracodawcę. Jednak remedium tego się nie wdraża. Być może dlatego, że zbyt wielu jest chętnych do owego wiana.

Trzy miesiące dla zastępcy

Teoretycznie stosunki pracy zastępców wójta powinny się kończyć równocześnie z jego mandatem, o ile oczywiście ów wójt nie zyska go ponownie. Jednak w rzeczywistości z reguły dzieje się to z kilkumiesięcznym poślizgiem, podczas którego aktywność zastępcy ogranicza się już tylko do pobierania wynagrodzenia.

Dzieje się tak dlatego, iż przepis o podstawie zatrudnienia zastępcy wójta stanowi jedynie, iż jest nią powołanie, nie wprowadzając żadnych modyfikacji w stosunku do ogólnego modelu kodeksowego określonego w art. 68-72 k.p. (inaczej zatem niż czyni to np. ustawa o RIO, istotnie modyfikując instytucję powołania na swój użytek). Wprawdzie przepis art. 68 par. 1¹ k.p. wzmiankuje, iż przepisy szczególne mogą przewidywać powołanie na czas określony, ale jest bardzo wątpliwe, czy takim przepisem jest art. 29 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.). Stanowi on bowiem jedynie tyle, że po upływie kadencji wójta jego zastępca pełni swe obowiązki do czasu ich objęcia przez zastępcę nowego wójta. Nic zaś nie mówi o tym, jak ustaje stosunek pracy.

Stąd we wszystkich znanych mi przypadkach stosuje się powołanie na czas nieokreślony. Rozsądek nakazywałby, iżby było to powołanie na czas określony do końca kadencji wójta, z możliwością przedłużenia owego okresu, ściśle do czasu objęcia obowiązków przez kolejnego zastępcę wójta. Jednak modelem stosowanym jest zwalnianie poprzez odwołanie z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, dopiero gdy funkcja publiczna ustaje. Oznacza to zatem zbędne trwonienie środków jeszcze przez 3-4 miesiące na pracownika, który literalnie nie ma już nic do roboty, bo utracił wszelkie ku temu możliwości, kompetencje i upoważnienia, a pracuje, już jego następca. A wszak podejmując tę pracę winien on liczyć się z jej nieuchronną czasowością.

Wystarczyłoby zaś jedynie nieznacznie skorygować zapisy ww. ustawy poprzez wprowadzenie - wzorem zapisu o umowach o pracę na czas określony - iż powołanie zastępcy wójta następuje na czas określony kończący się z upływem kadencji wójta (lub w jakiś czas po jej upływie z uwagi na potrzebę pełnienia funkcji do dnia objęcia obowiązków przez kolejnego zastępcę), z możliwością dwutygodniowego wypowiedzenia.

Luksusowi doradcy

Kolejny wzmożony wydatek towarzyszący wyborom wiąże się z wprowadzoną od 2009 r. kategorią pracowników samorządowych - doradców i asystentów. Jest tajemnicą poliszynela, iż od samego początku nie był to artykuł pierwszej potrzeby, lecz raczej z kategorii luksusowych - ustanowiono ich na skutek cichego a skutecznego lobbingu włodarzy największych jednostek samorządowych (głównie województw i dużych miast) na użytek tworzenia przy wójtach, marszałkach i starostach gabinetów politycznych. Co zresztą nie od razu i nie nazbyt chętnie zostało publicznie wyjawione.

W obecnym przedwyborczym okresie można uznać za pewnik, że te spore i sowicie opłacane z publicznych środków zespoły ludzkie raczej nie pokalają się pracą na rzecz swoich gmin, powiatów i województw, lecz całą aktywność obrócą na potrzeby kampanii wyborczych konkretnych mocodawców i ich politycznego zaplecza.

Co gorsza, stanowiska te będą jeszcze wiele kosztowały podatnika niezależnie od wyników wyborów. Jest bowiem oburzającą nieprawdą to, o czym zapewnia art. 17 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, iż zatrudnienie doradców i asystentów następuje na czas pełnienia funkcji przez odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę lub marszałka. Kodeks pracy nie zna bowiem takiej formuły określającej czas trwania umowy o pracę. Zatrudnia się zatem te osoby na podstawie istniejących prawnie umów: na czas określony lub nieokreślony, zaś zwalnia za wypowiedzeniem, podczas którego nie mają już one sposobności wykonywania jakiejś konkretnej pracy.

A prócz tego, jeszcze do połowy ubiegłego roku wielka liczba tych pracowników była przenoszona na stanowiska urzędnicze bez trybu naboru. Dopiero obecnie, po czterech latach społecznych postulatów, zlikwidowano tę ścieżkę.

Pozostaje w mocy postulat zlikwidowania tych stanowisk w ogóle, jako zbędnych dla interesu publicznego.

Wybór bez wyboru

W sposób szczególny koniec obecnej kadencji samorządowej dotknie finanse Warszawy. Ostatnia nowelizacja ustawy o pracownikach samorządowych zmieniła bowiem z mocy prawa status burmistrzów dzielnic warszawskich, ich zastępców i członków zarządów - z umowy o pracę na wybór. Stała się tym samym rzecz absolutnie niebywała: zaistniała mianowicie spora grupa pracowników z wyboru bez stosownego aktu wyboru. Czegoś takiego nawet Józef Stalin nie wymyślił.

Co za tym idzie, na koniec obecnej kadencji samorządu każdy z tych pracowników dostanie trzymiesięczną odprawę, przysługującą pracownikom samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru. Również i ten wydatek był do uniknięcia przy zachowaniu pewnego minimum uczciwości przez inicjatorów tej nowelizacji.

Wystarczyłoby oddać niektóre kompetencje dyscyplinujące pracowników samorządowych z wyboru w ręce rad lub ich przewodniczących

@RY1@i02/2014/054/i02.2014.054.18300080e.803.jpg@RY2@

dr Stefan Płażek adwokat, adiunkt w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego

dr Stefan Płażek

adwokat, adiunkt w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego