Pod lupą RIO: postępowanie naprawcze i wyłączenia z limitu

Ustawa z 8 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1646; dalej u.f.p.) wprowadza procedurę postępowania naprawczego m.in. wówczas, gdy jednostka samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu lub wieloletniej prognozy finansowej zgodnie z zasadami określonymi w art. 242 - 244 u.f.p. Ten akt zmienia też zadania regionalnych izb obrachunkowych.

Wydatki w ryzach

W myśl art. 242 u.f.p. organ stanowiący nie może ustalić budżetu, w którym wydatki bieżące będą przewyższać planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki zdefiniowane w art. 217 ust. 2 pkt 6 u.f.p. Organ stanowiący nie może również uchwalić budżetu, którego realizacja nie tylko w roku budżetowym, ale również w każdym następującym po roku budżetowym spowoduje, że nie zostanie spełniona relacja wynikająca ze wzoru podanego w art. 243 ww. ustawy (przy uwzględnieniu zobowiązań związku współtworzonego przez dane JST w sposób określony w art. 244 u.f.p.).

Procedura wdrażania programu postępowania naprawczego i ustalania budżetu jednostki wprawdzie budzi wątpliwości, ale wydaje się, że jej przebieg można przedstawić następująco:

Jednostka samorządu terytorialnego do 31 stycznia roku budżetowego, zgodnie z art. 240 ust. 1 ustawy uchwala wieloletnią prognozę finansową i budżet. Na podstawie przyjętych przez JST dokumentów regionalna izba obrachunkowa wyda opinię w sprawie prawidłowości planowanej kwoty długu wynikającej z planowanych i zaciągniętych zobowiązań, o której mowa w art. 226 ust. 1 pkt 6 ustawy.

W przypadku niezachowania wymogu z art. 243, co może wynikać wprost z przedłożonych dokumentów lub zostanie stwierdzone dopiero w trakcie badania uchwał, regionalna izba obrachunkowa wyda negatywną opinię o prognozie kwoty długu, a wówczas jednostka obowiązana będzie do takiej korekty uchwał, aby relacja została spełniona (art. 230 ust. 4 u.f.p.). Jednocześnie w ramach działalności nadzorczej na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) w związku z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2012 r. poz. 1113 ze zm., dalej ustawa o r.i.o.) kolegium izby przeprowadzi postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwał za nieważne.

Jeśli chodzi o uchwałę budżetową, izba najpierw wskaże ewentualne nieprawidłowości stanowiące istotne naruszenie prawa oraz sposób i termin ich usunięcia. Natomiast istotne naruszenie prawa w uchwale w sprawie wieloletniej prognozy finansowej (dalej WPF) będzie stanowić podstawę jej unieważnienia na tym etapie postępowania.

Taka sama procedura nadzorcza przeprowadzona zostanie również wtedy, jeżeli uchwalony budżet nie będzie spełniać wymogu określonego w art. 242 ustawy. W jednym i drugim przypadku nieusunięcie we własnym zakresie wskazanego przez regionalną izbę obrachunkową istotnego naruszenia prawa oznaczać będzie brak możliwości uchwalenia budżetu lub WPF zgodnie z zasadami podanymi w art. 242-244 ustawy. Z tego samego powodu jednostka może w ogóle nie podjąć uchwały budżetowej do końca stycznia roku budżetowego.

Diagnoza i plan

Brak możliwości spełnienia wymogów z art. 242-244 ustawy w połączeniu z zagrożeniem realizacji zadań publicznych, w myśl dodanego w nowelizacji ustawy art. 240a, jest podstawą wezwania przez izbę do opracowania i uchwalenia programu postępowania naprawczego. Powinien być on przedłożony celem zaopiniowania do regionalnej izby obrachunkowej - w terminie 45 dni od dnia wezwania.

Zawartość programu naprawczego na okres nieprzekraczający trzech kolejnych lat budżetowych musi obejmować w szczególności:

- analizę stanu finansów jednostki z uwzględnieniem przyczyn zagrożenia realizacji zadań publicznych,

- plan przedsięwzięć naprawczych i harmonogram ich wprowadzania w celu usunięcia zagrożeń w realizacji zadań i zachowania wymogów określonych w art. 242-244,

- przewidywane efekty podjętych przedsięwzięć z określeniem sposobu ich obliczenia.

Wymienione elementy programu naprawczego obejmują diagnozę przyczyn zagrożenia realizacji zadań na podstawie obecnego stanu finansów jednostki oraz plan ich uzdrowienia w okresie do trzech kolejnych lat. Wynika z tego również, że program naprawczy może zawierać inne informacje dotyczące np. uwarunkowań związanych z realizacją zaplanowanych przedsięwzięć czy ocenę ich wpływu na stopień zaspokojenia potrzeb społeczności lokalnej w zakresie komunikacji zbiorowej, pomocy społecznej, naprawy i utrzymania dróg, funkcjonowania placówek oświatowych itp.

Z pominięciem obostrzeń

Jeżeli przedłożony program naprawczy zostanie pozytywnie zaopiniowany przez regionalną izbę obrachunkową, wówczas organ stanowiący JST może uchwalić WPF i budżet bez zachowania relacji określonych w art. 242-244 w okresie realizacji programu naprawczego (art. 240 ust. 4). Zastrzeżenie wprowadzone ustawowo polega na tym, że niespełnienie relacji dotyczyć może tylko zobowiązań, które występowały na dzień opracowania programu naprawczego. Oznacza to, że jednostka nie może w okresie realizacji programu postępowania naprawczego zaciągać nowych zobowiązań finansowych, które uwzględnia się przy wyliczaniu dopuszczalnego wskaźnika spłaty zadłużenia.

W okresie realizacji programu obowiązują dodatkowe rygory dotyczące gospodarki finansowej polegające na tym, że jednostka nie może w szczególności:

wpodejmować nowych inwestycji finansowanych kredytem, pożyczką lub emisją papierów wartościowych,

wudzielać pomocy finansowej innym JST,

wudzielać poręczeń, gwarancji i pożyczek,

wponosić wydatków na promocję,

wtworzyć funduszu sołeckiego.

Działania wymienione w powyższym katalogu dotyczą głównie zaciągania nowych zobowiązań w postaci kredytów, pożyczek i emisji papierów wartościowych z przeznaczeniem na nowo rozpoczynane inwestycje oraz udzielania poręczeń, gwarancji i pożyczek, które nie wiążą się z realizacją zadań obligatoryjnych.

Izba ustali

W okresie naprawczym zamrożone zostają także diety radnych i wynagrodzenia członków zarządu. Gdy zaś jednostka nie opracuje programu naprawczego lub nie uzyska pozytywnej opinii do tego programu, jej budżet ustala regionalna izba obrachunkowa. Podkreślenia wymaga to, że budżet może być również ustalony bez zachowania relacji z art. 242-244 ustawy (art. 240 ust. 7 u.f.p. w związku z art. 12 ust. 3 ustawy o r.i.o.), przy czym niezachowanie relacji dotyczy jedynie spłat zobowiązań istniejących na dzień uchwalenia programu postępowania naprawczego.

Ustawa o finansach publicznych zmieniła również ustawę o regionalnych izbach obrachunkowych. W art. 11 dodano ust. 2a, który stanowi, że izba ustala budżet JST w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych nie tylko w wtedy, gdy nie został uchwalony przez jednostkę do 31 stycznia roku budżetowego, ale także w przypadku niezachowania przez JST zasad określonych w art. 242-244 ustawy o finansach publicznych. Natomiast działalność opiniodawcza izby po nowelizacji obejmuje dodatkowo wydawanie opinii o programach postępowań naprawczych jednostek samorządu terytorialnego (art. 13 pkt 13 ustawy o r.i.o.)

Jednocześnie omawiana nowelizacja ustawy wprowadza istotne zmiany dotyczące stosowania ograniczeń przy ustalaniu wskaźnika spłaty zadłużenia według wzoru określonego w art. 243 ustawy o finansach publicznych. Zmiany polegają na uzupełnieniu ust. 3 i dodaniu ust. 3a w artykule 243. Chodzi o:

wdodanie odsetek do podlegających wyłączeniu z limitu spłat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania współfinansowanego ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, a przy wykupie papierów wartościowych na dodaniu odsetek i dyskonta,

wwprowadzenie wyłączeń odsetek i dyskonta od zobowiązań z tytułu kredytów, pożyczek i wykupów papierów wartościowych zaciągniętych na wkład krajowy bez ograniczenia czasowego,

wzaliczenie do wyłączeń wykupów papierów wartościowych, spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi odsetkami i dyskontem odpowiednio emitowanych lub zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego w co najmniej 60 proc. ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 w części odpowiadającej wydatkom na wkład krajowy.

Sporny wkład własny

Wobec pojawiających się wątpliwości i różnic w interpretacji należy wyjaśnić, że znowelizowany art. 243 ust. 3 ustawy odnosi się do długu powstałego w celu zapewnienia wkładu własnego jednostki i długu zaciągniętego na sfinansowanie wydatków w części polegającej refundacji. Natomiast według dodanego ust. 3a dodatkowo wyłączeniu podlegają zobowiązania zaciągnięte na sfinansowanie wkładu własnego w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego w co najmniej 60 proc. ze środków unijnych.

Wysokość wyłączeń odpowiada wydatkom ogółem na wkład krajowy poniesionym po 1 stycznia 2013 r., o czym stanowi art. 13 u.f.p. Dodatkowe wyłączenia dokonywane będą w całym okresie spłaty zobowiązań, tj. bez ograniczenia czasowego. Podkreślenia wymaga to, że wyłączenia według ust. 3a są niezależne od wyłączeń, o których mowa w znowelizowanym ust. 3 art. 243 ustawy.

Poziom finansowania ze środków określonych w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy ustala się po odliczeniu dochodów uzyskiwanych w związku z realizacją programu, projektu lub zadania, a wkład krajowy ustala się bez uwzględnienia zdyskontowanego dochodu.

Jeżeli nie zostaną spełnione warunki określone w art. 243 ust. 3 i 3a lub JST nie otrzymają środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 (chodzi o środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu), albo zostanie orzeczony ich zwrot już po przekazaniu, wprowadzona dodatkowo sankcja polega na obowiązku uwzględnienia w relacji z art. 243 zobowiązań związanych z:

- nieprzekazanymi środkami lub środkami w stosunku do których orzeczono zwrot,

- niespełnieniem warunków dotyczących wyłączeń według ust. 3 i ust. 3a ustawy.

Przypominamy, że przedstawione powyżej zmiany przepisów ustawy o finansach publicznych i ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych obowiązują od 28 grudnia 2013 r.

WAŻNE

Jeżeli program naprawczy zostanie pozytywnie zaopiniowany przez regionalną izbę obrachunkową, to organ stanowiący JST może uchwalić prognozę i budżet bez zachowania relacji określonych w art. 242-244 ustawy o finansach publicznych w trakcie realizacji programu

Naprawa krok po kroku

Reasumując, według znowelizowanych przepisów tryb postępowania można przedstawić następująco:

Jednostka samorządu terytorialnego uchwala w ustawowym terminie, tj. do 31 stycznia budżet i wieloletnią prognozę finansową bez zachowania wymogów z art. 242 - 244.

Regionalna izba obrachunkowa podejmuje następujące czynności:

w skład orzekający wydaje negatywną opinię o prognozie kwoty długu stanowiącej element WPF, jeżeli nie został zachowany wymóg z art. 243 ustawy;

w kolegium izby wszczyna postępowanie nadzorcze, w wyniku czego stwierdza istotne naruszenie prawa w uchwale budżetowej i wyznacza termin jego usunięcia oraz unieważnia uchwałę w sprawie WPF;

w w przypadku nieusunięcia istotnego naruszenia prawa w wyznaczonym terminie kolegium izby stwierdza nieważność uchwały budżetowej i wzywa jednostkę do opracowania i uchwalenia programu postępowania naprawczego w terminie 45 dni od dnia otrzymania wezwania. Ustawa nie określa formy wezwania, ale wydaje się, że będzie to uchwała kolegium izby zobowiązująca jednostkę do opracowania i przedłożenia tego dokumentu. Wezwanie do opracowania programu będzie mieć miejsce również wtedy, gdy jednostka nie uchwali budżetu do 31 stycznia ze względu na brak możliwości spełnienia wymogów z art. 242 - 244 ustawy o finansach publicznych. Podstawą wezwania może być informacja pisemna o braku możliwości spełnienia wymogów ustawowych lub informacja upoważnionych przedstawicieli jednostki przedstawiona na posiedzeniu kolegium izby.

W dalszym toku postępowania możliwe są dwa rozwiązania:

WARIANT PIERWSZY

Jednostka opracowuje program naprawczy, który zostaje pozytywnie zaopiniowany przez izbę, a wtedy jednostka sama uchwala budżet bez spełnienia wymogów z art. 242-244.

WARIANT DRUGI

Jednostka nie opracowuje programu lub przedłożony program naprawczy nie uzyskuje pozytywnej opinii izby, a wówczas budżet ustala izba bez zachowania wymogów z art. 242-244 ustawy.

Józef Stęplowski

członek kolegium RIO w Katowicach