Gmina upubliczni dane o długu, ale raczej go nie sprzeda

Dłużnikami samorządów są zarówno podatnicy zalegający z uiszczeniem różnego rodzaju należności budżetowych, jak i osoby, które nie wywiązały się z zobowiązań cywilno-prawnych, np. rodzice i opiekunowie, którzy nie uregulowali należnych od nich opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, lub najemcy lokali mieszkalnych lub użytkowych, którzy nie płacą czynszu. Tradycyjne metody zmierzające do odzyskania pieniędzy, polegające np. na prowadzeniu egzekucji, często nie przynoszą oczekiwanego skutku. Zdarza się nierzadko, że dłużnicy uciekają z majątkiem, np. przenosząc własność na krewnych lub powinowatych (nie tak dawno podobnie zrobił znany warszawski restaurator systematycznie niepłacący za wynajem lokalu położonego w jednym z najdroższych punktów Śródmieścia). Czasem zaś są rzeczywiście tak biedni, że posiadają tylko rzeczy, które są wyłączone spod egzekucji i dlatego nie można ich zająć i zlicytować na poczet zadłużenia.

W tej sytuacji jednostki samorządu terytorialnego coraz częściej rozważają możliwość sięgnięcia po dodatkowe metody zmobilizowania dłużników do zapłaty, czyli takie, które przysługują prywatnym wierzycielom: zarówno osobom fizycznym, jak i prawnym. Chodzi np. o sprzedaż długów firmom windykacyjnym nawet za część należności, aby w ten sposób odzyskać przynajmniej ułamek zadłużenia. Metodą jest też uprzedzanie niepłacących o tym, że zostaną zamieszczeni w rejestrach dłużników prowadzonych przez biura informacji gospodarczej.

Jednostki samorządu mają przy tym jednak wątpliwości, czy na przeszkodzie obrotowi wierzytelnościami i przelewaniu ich na osoby trzecie nie stoją przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.). W dodatku nawet wśród prawników specjalizujących się w obsłudze samorządów nie ma jednolitych opinii na ten temat.

Daruje, odracza i rozkłada na raty

Ustawa o finansach publicznych została uchwalona w 2009 roku, czyli w okresie, gdy handel wierzytelnościami mającymi charakter cywilnoprawny nie był aż tak powszechny. Dlatego art. 55 i 59 ustawy przewidują możliwość umarzania lub odraczania spłaty bądź rozkładania na raty należności pieniężnych przypadających organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, a także jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym. Dotyczące JST zasady umarzania, odraczania spłaty albo rozkładania na raty określa organ stanowiący tej jednostki.

Przytoczone tutaj przepisy jednak nic nie wspominają o możliwości przelewu wierzytelności. Dlatego tylko niektórzy prawnicy uważają, że jest on dozwolony, skoro ustawa wyraźnie go nie zakazuje. Jest też grupa mająca wątpliwości, czy samorządy mają prawo posiłkować się przepisami ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 z późn. zm.) dopuszczającymi możliwość zmiany wierzyciela.

Nieściągnięte należności należące się JST mogą zostać umorzone w całości w następujących przypadkach:

wdłużnik będący osobą fizyczną zmarł, nie pozostawił żądnego majątku, który mógłby podlegać egzekucji, albo pozostawił tylko przedmioty codziennego majątku domowego, których łączna wartość nie przekracza 6000 zł;

wzadłużona osoba prawna została wykreślona z rejestru osób prawnych, a brak jest majątku, z którego można egzekwować należność, natomiast z mocy prawa ta należność nie przechodzi na osoby trzecie, bo np. nie ma następców prawnych;

wmożna przypuszczać w sposób uzasadniony, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej, niż wyniosą koszty dochodzenia i egzekucji tej należności, albo postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne;

wzachodzi ważny interes dłużnika albo interes publiczny.

- Z kolei na wniosek dłużnika należności te mogą zostać umorzone w całości lub w części. Mogą też zostać odroczone terminy ich spłaty bądź też płatność w całości lub części może zostać rozłożona na raty w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa - tłumaczy radca prawny Piotr Czachorowski z Kancelarii Radców Prawnych Czachorowscy.

Takie uregulowanie, pomijające możliwość obrotu wierzytelnościami, zawarte w finansach publicznych, zdaniem samorządowców godzi w interesy JST. Lepiej przecież sprzedać dług i uzyskać cokolwiek, niż umorzyć go w całości.

Na czym polega obrót

Skoro obrotu wierzytelnościami przepisy o finansach publicznych nie wykluczają, to samorządy, które jednak zdecydują się na ich przelew na osoby trzecie, powinny przestrzegać przepisów kodeksu cywilnego regulujących zmianę wierzyciela lub dłużnika. Sprzedać wierzytelność mogą bez zgody dłużnika, pod warunkiem że w umowie, z której wynika zadłużenie, nie zastrzeżono, że nie wolno dokonać takiej transakcji. W dodatku razem z wierzytelnością na nabywcę przechodzą wszystkie związane z nią prawa, np. roszczenia o zaległe odsetki.

Należności obywatela są zwykle stwierdzone pismem, więc przelewu wierzytelności należy również dokonać w tej formie. Sprzedający nie ponosi przed nabywcą odpowiedzialności za to, czy dłużnik zobowiązany do uregulowania roszczenia wywiążę się ze swojego zobowiązana.

Ratunek w rejestrze

Skoro ustawa o finansach publicznych może stanowić barierę przy obrocie wierzytelnościami, to gminy starają się też szukać innych możliwości, aby zdyscyplinować dłużników. Batem na nich może być możliwość zamieszczenia informacji o dłużniku w biurze informacji gospodarczej.

- Samorządy mają możliwość dopisywania dłużników do biur informacji gospodarczej. Wystarczy, że mają zawartą z nimi umowę. Ustawa z 9 kwietnia 2010 r. o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych (Dz.U. nr 81, poz. 530 z późn. zm.) mówi jasno, że jednostki samorządu terytorialnego, ich jednostki organizacyjne oraz spółki prawa handlowego z udziałem gmin mogą przekazywać do biur informacji gospodarczej dane o dłużnikach alimentacyjnych, a także o zaległościach z tytułu innych należności cywilnoprawnych - mówi Jacek Bajerski, dyrektor ds. operacji i rozwoju, Rejestr Dłużników ERIF BIG SA.

Od 2012 roku samorządy otrzymały dodatkowe uprawnienia w tym zakresie. Wiążą się one z wejściem w życie ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. nr 149, poz. 887 z późn. zm.). - Przepisy pozwalają na przekazywanie do BIG danych rodziców lub opiekunów, którzy nie regulują opłat z tytułu pobytu dziecka w pieczy zastępczej - wyjaśnia Jacek Bajerski.

Gdy rodzice i opiekunowie zalegają z uiszczaniem należności za okres dłuższy niż 12 miesięcy, to wówczas wójt (burmistrz, prezydent miasta) albo starosta przekazuje do BIG informację gospodarczą o powstaniu tej zaległości.

- Samorządy dopisują do BIG również zaległości czynszowe czy zaległości wynikające z tytułu dzierżawy gruntów - tłumaczy dalej Jacek Bajerski.

Za ponoszenie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej rodzice odpowiadają solidarnie, nawet wówczas gdy zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej albo ich władza rodzicielska została zawieszona lub ograniczona. Zamiast nich mogą zapłacić osoby, które dysponują dochodem dziecka, ale tylko kwotę nie wyższą od połowy tego dochodu. Opłaty nie ponoszą rodzice, którzy pozostawili dziecko zaraz po urodzeniu.

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2014/054/i02.2014.054.08800080a.802.jpg@RY2@

Piotr Gołaszewski assistance, Kancelaria Prawnicza DZP

Kwestia możliwości sprzedaży przez jednostki samorządu terytorialnego wierzytelności, np. tych nieściągalnych, musi być rozpatrywana w dwóch aspektach, przy uwzględnieniu zarazem tego, że jednostki te działają w reżimie finansów publicznych.

Po pierwsze, mamy do czynienia z wierzytelnościami o charakterze publicznoprawnym, dotyczącymi podatków, opłat i innych należności budżetowych. Jeśli chodzi o tę grupę wierzytelności, to - z uwagi na ich charakter prawny - trudno wyobrazić sobie ich przelew, w szczególności na rzecz podmiotu niepublicznego. Ponadto obowiązujące przepisy nie zawierają rozwiązań tworzących podstawę prawną do takiego działania, co jest jednoznaczne z brakiem po stronie JST możliwości sprzedaży wierzytelności natury publicznoprawnej. Tylko przepis szczególny może tutaj coś zmienić, choć taka konstrukcja wydaje się bardzo dyskusyjna.

Po drugie zaś, JST mogą posiadać wierzytelności o charakterze cywilnoprawnym. W tym przypadku przelew nie jest z natury rzeczy wykluczony, jednak trzeba mieć na względzie ustawę o finansach publicznych, która w art. 59 reguluje pozycję cywilnoprawnych należności pieniężnych przypadających JST. Jeśli uznać, że jest to regulacja kompleksowa i wyczerpująca, przelew wierzytelności cywilnoprawnej przysługującej JST mógłby zostać uznany, na gruncie art. 509 kodeksu cywilnego, za sprzeciwiający się ustawie o finansach publicznych, która najzwyczajniej takiego rozwiązania nie przewiduje. Do tego dochodzi dość zasadnicza kwestia, że sprzedaż złej wierzytelności z natury rzeczy następuje poniżej jej nominalnej wartości. Z punktu widzenia JST dochodzi zatem do umorzenia części wierzytelności, co trzeba jakoś pogodzić z zasadami wynikającymi z przepisów prawa finansowego, a w praktyce także może to być problematyczne.

Małgorzata Piasecka-Sobkiewicz

malgorzata.piasecka@infor.pl