Referendum lokalne: więcej demokracji czy zagrożenie dla niej

W trakcie kadencji 2010 - 2014 wzrosła liczba organizowanych referendów. Ich specyfika skłoniła prawodawcę do refleksji nad funkcjonalnością dotychczasowych przepisów. Na uwagę zasługuje przede wszystkim obserwowana tendencja odchodzenia od referendów merytorycznych na rzecz głosowań odwołujących organy. Ostatnie doświadczenia referendalne - szczególnie te odwołujące organy przed upływem kadencji - pozwalają poddać pod rozwagę celowość organizowania głosowań pod rygorami dotychczas obowiązujących przepisów. Paradoksalnie mogą one pośrednio naruszać niezależność i samodzielność jednostek samorządu terytorialnego i ich wspólnot.

Prawo gwarantuje

Prawo przeprowadzenia referendum lokalnego zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Artykuł 170 stanowi, że "członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego." Szczegółowe zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego ustawodawca określił w ustawie z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 706).

Zgodnie ze znowelizowanymi jeszcze w 2005 r. przepisami referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego pochodzącego z wyborów bezpośrednich jest ważne, w przypadku gdy udział w nim wzięło nie mniej niż 3/5 liczby osób biorących udział w wyborze odwoływanego organu. Podjęte wówczas rozwiązanie należy uznać za krok w dobrym kierunku, pozwoliło to bowiem odblokować funkcjonalność instytucji referendum. Niemniej jednak skuteczność inicjatyw referendalnych w obecnej kadencji wynosi około 15 proc. (organy wykonawcze) i 13 proc. (organy stanowiące) przy średniej frekwencji ok. 18 proc.

Ostatnia praktyka przynosi jednak argumenty za kolejnymi zmianami. Kilka lat funkcjonowania znowelizowanych przepisów dotyczących frekwencji oraz obserwowane ostatnio inicjatywy referendalne skłaniają do pytania, czy samo referendum (bez względu na jego ostateczny wynik) nie staje się instrumentem osłabiającym inne instytucje demokracji pośredniej (wójta, burmistrza, prezydenta miasta czy rady). Pytanie jest o tyle aktualne, iż wzrasta zainteresowanie przeprowadzeniem referendów odwołujących organy przy jednoczesnym małym zainteresowaniu merytorycznymi rozstrzygnięciami referendalnymi, które mogą dotyczyć choćby istotnego dla mieszkańców przebiegu drogi czy budowy szkoły.

Polityka w roli głównej

Dotychczas w kadencji 2010 - 2014 przeprowadzono zaledwie 22 referenda merytoryczne przy aż 111 głosowaniach odwołujących organ przed upływem kadencji. W poprzedniej kadencji (2006 - 2010) zorganizowano odpowiednio 50 referendów merytorycznych i 87 odwołujących organy.

Obserwowana tendencja oraz personalne podejście do kwestii referendum może sygnalizować chęć angażowania wspólnot lokalnych w aktywność partii politycznych, które traktują samorząd jako barometr badania opinii społecznej oraz element szerszej kampanii wyborczej. Niepokoi też to, że inicjatorzy referendów poddani badaniu sondażowemu Działajmy Razem prowadzonemu przez Kancelarię Prezydenta RP nie potrafili jasno sformułować argumentów uzasadniających podejmowane inicjatywy.

Problem jest na tyle aktualny i poważny, że powoduje konieczność działania i zmian legislacyjnych. Współczesna aprobata dla demokracji obywatelskiej uzasadnia projekty definiujące referendum jako formę konsultacji społecznych z realnym wyposażeniem członków wspólnoty samorządowej w instrumenty decyzyjne.

Rządowy komisarz

Rozważając kwestie ustrojowe dotyczące stosowania referendum odwołującego organy przed upływem kadencji, należy zasygnalizować realną możliwość osłabienia niezależności samorządu terytorialnego oraz mechanizmów demokratycznych funkcjonujących na poziomie samorządowym. Takie zagrożenie stanowi wprowadzenie do jednostki samorządu komisarza rządowego jako jednoosobowego organu wypełniającego funkcje odwołanych organów. Abstrahując od tego, że sam akt wyznaczenia komisarza ma charakter polityczny i pochodzi od prezesa Rady Ministrów, to samo wkroczenie komisarza w obszar jednostki samorządowej - mimo silnego umocowania ustawowego - może doprowadzić do zakłócenia stosunków ustrojowych przynależnych władzy samorządowej. Komisarz może stać się jednoosobowym organem kumulującym zarówno kompetencje kolegialnego organu stanowiącego i kontrolnego (rady), jak i egzekutywy. Tak silnie zagwarantowana pozycja komisarza nie tylko eliminuje wewnętrzny system kontroli i racjonalnej legislacji samorządowej, lecz także wprowadza wiele innych zagrożeń o charakterze społecznym i rozwojowym. Komisarz rządowy jest zarządcą, dla którego konsultacje społeczne czy inna aktywność przypisana dotychczas radnym czy wójtowi jest zbyteczna, reprezentuje on bowiem rząd, a nie wspólnotę samorządową. Powstają jeszcze inne wątpliwości co do czynności komisarza w zakresie planowania rozwoju i zaciągania długoterminowych zobowiązań. Pytanie jest o tyle istotne, że działania komisarza korzystającego z zakresu kompetencji organów mogą wkraczać w okres kadencji przyszłych władz samorządowych posiadających demokratyczną legitymację do sprawowania władzy i podejmowania decyzji. Niebezpieczeństwo takiego działania znajduje swoje oparcie w ustawie samorządowej, pragmatyczne podejście nakazuje jednak szczególną ostrożność w podejmowanych przez komisarza czynnościach, tak aby znaleźć złoty środek między poszanowaniem samodzielności samorządu terytorialnego a skutecznością bieżącego zarządzania.

Referendum lokalne należy zatem traktować nie tylko jako doniosłą instytucję demokracji bezpośredniej, lecz także jako skomplikowany i wieloaspektowy mechanizm, który może w efekcie doprowadzić do poważnych problemów w praktyce funkcjonowania wspólnoty samorządowej.

Co w nowelizacji

Prezydencki projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw jest na etapie prac komisji sejmowych. Zasadniczym postulatem nowelizacji jest próba zachęcenia obywateli do partycypacji w życiu wspólnoty poprzez całkowite zlikwidowanie bariery frekwencji w referendach merytorycznych oraz w zagwarantowaniu, że rozstrzygniecie referendalne będzie wiążące dla władz samorządowych i tym samym zostanie wdrożone. Propozycje zmian idą też w kierunku wzmocnienia pozycji organów samorządowych i ich stabilnej legitymacji do rządzenia. Ochrona miałaby polegać na podniesieniu progu frekwencji referendum odwołującego do poziomu frekwencji osiągniętego przy wyborze odwoływanego organu.

@RY1@i02/2014/009/i02.2014.009.08800110a.802.jpg@RY2@

dr Marcin Bąkiewicz administratywista, ekspert ds. samorządu terytorialnego, Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej

dr Marcin Bąkiewicz

administratywista, ekspert ds. samorządu terytorialnego, Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej