Z mocy rozporządzenia

Obszary metropolitalne tworzą złożoną strukturę, w skład której wchodzi wiele wspólnot terytorialnych (gmin, miast, powiatów) i wiele podmiotów władzy samorządowej i rządowej. Ich rozwój polega na funkcjonalnym włączaniu się nowych terenów do obszaru centralnego w wyniku rosnących obrotów gospodarczych i liczby miejsc pracy. Skala i znaczenie tych zjawisk powodują potrzebę zastosowania odpowiednich metod integracji zarządzania aglomeracją.

Wielokrotnie próbowano uregulować zagadnienia dotyczące metropolii w jednym akcie prawnym (np. projekty ustaw: o metropoliach; o polityce miejskiej i współpracy jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie oraz o zmianie niektórych innych ustaw; o rozwoju miast, centrach rozwoju regionalnego i obszarach metropolitalnych). Do tej pory plany te nie przynosiły efektów. Ustawa z 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych (dalej: u.z.m.) jest pierwszą regulacją, którą udało się uchwalić.

Wspólnota gmin i powiatów

Związek metropolitalny ma być zrzeszeniem jednostek samorządu terytorialnego położonych w danym obszarze metropolitalnym. To ostatnie pojęcie oznacza spójną pod względem przestrzennym sferę oddziaływania miasta będącego siedzibą wojewody lub sejmiku województwa, charakteryzującą się istnieniem silnych powiązań funkcjonalnych oraz zaawansowaniem procesów urbanizacyjnych, zamieszkaną przez co najmniej 500 tys. mieszkańców.

- Ustawa o związkach metropolitalnych stanowi próbę rozwiązania problemów dotyczących wzajemnego funkcjonowania dużych ośrodków miejskich oraz sąsiadujących z nimi gmin tworzących tzw. obszar metropolitalny - wyjaśnia Anna Kudra, prawnik z Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna sp. k. w Poznaniu. - Cel ten miał być także realizowany przez zespoły współpracy terytorialnej, których utworzenie przewidywał prezydencki projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (druk Sejmu VII kadencji nr 1699), który nie został uchwalony w minionej kadencji parlamentu - dodaje Anna Kudra.

W skład związku metropolitalnego wchodzić mają:

● gminy położone w granicach obszaru metropolitalnego,

● powiaty, na obszarze których leży co najmniej jedna gmina położona w granicach obszaru metropolitalnego.

Związek metropolitalny wykonywać będzie zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Samodzielność związku metropolitalnego podlegać będzie ochronie sądowej.

- Dotychczas w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów gminy i powiaty mogły tworzyć stowarzyszenia, których działalność podlega prawie o stowarzyszeniach - zauważa prof. dr hab. Marek Chmaj, konstytucjonalista. - Przyjęta pod koniec kadencji przez Sejm ustawa o związkach metropolitalnych stwarza podstawę prawną dla nowej formy współpracy gmin i powiatów, czyli związków metropolitalnych. Prace nad ustawą trwały kilka lat i wywoływały wiele dyskusji nad jej przepisami oraz możliwościami, jakie daje ona samorządom. Niemniej jednak cel ustawy został zasadniczo osiągnięty - ocenia profesor.

Zgodnie z art. 3 u.z.m. ustrój związku metropolitalnego określa statut. Projekt tego dokumentu i jego zmiany trzeba będzie uzgodnić z prezesem Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Po tych ustaleniach statut będzie musiał być opublikowany w dzienniku urzędowym województwa.

- Ustawodawca mając na względzie określoną w konstytucji zasadę decentralizacji władzy publicznej, nie zrobił zbyt wielkiego kroku naprzód. Tak jak w przypadku samorządów gminnych ustrój związku metropolitalnego określa jego statut. Powielono, wzorując się na miastach powyżej 300 tysięcy mieszkańców, również wymóg uzgodnienia projektu statutu z prezesem Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej - dodaje prof. Chmaj.

Związki metropolitalne będą tworzone w drodze rozporządzenia wydanego przez Radę Ministrów, które określi również ich nazwy i siedziby władz. Wydanie rozporządzenia będzie mogło nastąpić z inicjatywy Rady Ministrów lub na wniosek zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego.

Do wniosku zainteresowane jednostki samorządu terytorialnego będą musiały dołączyć uzasadnienie oraz niezbędne dokumenty, w tym mapy. Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia tryb postępowania w sprawie składania wniosku oraz zakres dokumentów, które należy dołączyć do wniosku, uwzględniając terminy wynikające z ustawy, sprawność postępowania oraz konieczność udokumentowania istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku okoliczności oraz przesłanek.

Warunkiem wydania rozporządzenia Rady Ministrów o utworzeniu związku metropolitalnego będzie otrzymanie wielu opinii od:

● rad gmin położonych w granicach obszaru metropolitalnego i to poprzedzonych przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami,

● rad powiatów, na obszarze których leży co najmniej jedna gmina położona w granicach obszaru metropolitalnego,

● sejmiku województwa,

● wojewody.

W przypadku gdy organy te nie wyrażą stanowiska w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wystąpienia, wymóg zasięgnięcia opinii będzie uznany za spełniony.

- W ustawie wprost określono, że rozporządzenie o utworzeniu związku jest wydawane nie później niż do końca kwietnia. Mimo że związek rozpoczyna działalność z dniem 1 lipca, uzyskiwanie dochodów i realizacja zadań rozpoczyna się z 1 stycznia roku następnego - zauważa prof. Chmaj.

Samorządy, które utworzą związek metropolitalny, będą miały czas na przygotowanie się do nowego podziału kompetencji.

Wątpliwa dobrowolność

- Kontrowersje budzi przewidziana przez u.z.m. możliwość przymusowego zaliczenia danej gminy lub powiatu w skład związku metropolitalnego. Należy bowiem podkreślić, że jego utworzenie uzależnione jest od pozytywnych opinii określonej procentowo w u.z.m. liczby miast na prawach powiatu, gmin i powiatów. Oznacza to, że nie wszystkie gminy (powiaty) muszą wyrazić zgodę na zaliczenie ich do związku metropolitalnego - podkreśla Maciej Kiełbus, partner w Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna. - Tym samym gminy czy powiaty wyrażające negatywne stanowisko w tym zakresie staną się wbrew swojej woli członkami związku metropolitalnego ze wszystkimi tego konsekwencjami (ograniczenie samodzielności planistycznej, obowiązkowe wpłaty na rzecz związku itd.) - wskazuje Maciej Kiełbus.

W przypadku tworzenia związku metropolitalnego prezes Rady Ministrów, na wniosek wojewody zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznaczy pełnomocnika do spraw utworzenia związku metropolitalnego spośród pracowników podległych wojewodzie. W okresie przejściowym, czyli do formalnego utworzenia zrzeszenia, pełnomocnik będzie wykonywał zadania i kompetencje organów związku metropolitalnego. Przy czym obowiązki związku metropolitalnego będzie pełnił do dnia jego pierwszej sesji, zadania zarządu związku zaś do jego wyboru.

Obsługę pełnomocnika do spraw utworzenia związku metropolitalnego zapewniał będzie właściwy urząd wojewódzki. Do jego obowiązków należeć będzie przygotowanie organizacyjne i prawne związku do wykonywania zadań publicznych. W szczególności będzie on opracowywał projekty:

● statutu związku metropolitalnego,

● uchwały pierwszego budżetu związku metropolitalnego.

Pełnomocnik będzie mógł też zawierać porozumienia z jednostkami samorządu terytorialnego oraz organami administracji rządowej, w tym te, o których mowa w art. 19 ust. 5b ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460, ze zm.). Przepis ten dodany został do ww. ustawy przez art. 50 u.z.m. Mówi on, że powierzenie zarządowi związku metropolitalnego funkcji zarządcy drogi następuje w trybie porozumienia - odpowiednio z zarządem województwa albo prezydentem miasta - regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe

Z dniem zakończenia wykonywania zadań i kompetencji organów związku metropolitalnego przez pełnomocnika jego zadania przejdą na właściwe organy zrzeszenia.

Związek metropolitalny będzie miał osobowość prawną.

RAMKA 1

Kryteria utworzenia związku

Rada Ministrów przy wydaniu rozporządzenia uwzględnia:

● koncepcję przestrzennego zagospodarowania kraju oraz plan zagospodarowania przestrzennego województwa,

● powiązania funkcjonalne oraz zaawansowanie procesów urbanizacyjnych,

● jednorodność układu osadniczego i przestrzennego, uwzględniającego więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe.

- Członkostwo w związku można gminie albo powiatowi narzucić, ponieważ projekt jego utworzenia wymaga zgody tylko części włączanych w jego skład jednostek, co narusza ich samodzielność, która zgodnie z Konstytucją RP jest zagwarantowana i podlega ochronie sądowej - podkreślał w imieniu strony samorządowej Zygmunt Frankiewicz, współprzewodniczący Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.

RAMKA 2

Niezbędne zgody

Warunkiem wydania rozporządzenia o utworzeniu związku będzie pozytywna opinia rad co najmniej:

● 70 proc. miast na prawach powiatu położonych w granicach obszaru metropolitalnego,

● 70 proc. gmin niemających statusu miasta na prawach powiatu położonych w granicach obszaru metropolitalnego,

● 50 proc. powiatów, na obszarze których leży co najmniej jedna gmina położona w granicach obszaru metropolitalnego.

RAMKA 3

9 kroków do utworzenia związku metropolitalnego

Rada Ministrów lub rada gminy położonej w granicach obszaru metropolitalnego wnioskują o utworzenie związku.

Wnioskodawca występuje o wydanie opinii do: rad gmin położonych w granicach obszaru metropolitalnego, rad powiatów, na obszarze których leży co najmniej jedna gmina położona w granicach obszaru metropolitalnego, sejmiku województwa i wojewody.

Rady gmin przed wydaniem opinii przeprowadzają konsultacje z mieszkańcami w ciągu 3 miesięcy od otrzymania wystąpienia o wydanie opinii.

Rady co najmniej 70 proc. miast na prawach powiatu położonych w granicach obszaru metropolitalnego, rady co najmniej 70 proc. pozostałych gmin, a także rady co najmniej połowy powiatów, na obszarze których leży co najmniej jedna gmina obszaru metropolitalnego, wydają pozytywne opinie.

Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody (zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej) wyznacza pełnomocnika do spraw utworzenia związku metropolitalnego spośród pracowników podległych wojewodzie.

Pełnomocnik przygotowuje projekty statutu związku metropolitalnego oraz uchwały pierwszego jego budżetu. Może zawierać porozumienia z jednostkami samorządu terytorialnego oraz organami administracji rządowej.

Rada Ministrów wydaje rozporządzenie o utworzeniu związku metropolitalnego i ustala jednocześnie jego nazwę. Musi to nastąpić do 30 kwietnia.

Związek metropolitalny formalnie tworzony jest z dniem 1 lipca.

Od 1 stycznia roku następnego związek metropolitalny uzyskuje dochody, o których mowa w art. 51a pkt 1 i 2 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i wykonuje statutowe zadania.