Czy warto łączyć jednostki samorządu terytorialnego

Konfrontacje DGP

@RY1@i02/2015/003/i02.2015.003.18300070a.803.jpg@RY2@

dr Justyna Glusman Forum Od-nowa

@RY1@i02/2015/003/i02.2015.003.18300070a.804.jpg@RY2@

Dr Janina Kowalik Uniwersytet Jana Kochanowskiego w Kielcach

Od 1 stycznia 2015 r. połączyły się miasto i gmina Zielona Góra. Czy scalanie to dobry sposób na poprawę sytuacji finansowej samorządów?

Mechanizmy zachęcające jednostki samorządu terytorialnego do dobrowolnego łączenia powinny być ważnym elementem reformy prowadzącej do zrównoważenia ich budżetów. Gminy poniżej 5 tys. mieszkańców, których jest w Polsce ponad 600, nie są w stanie wygenerować ze środków własnych odpowiednich sum na funkcjonowanie. Wynika to m.in. z obowiązku tworzenia w każdej gminie ośrodka pomocy społecznej czy biblioteki, a w powiecie centrum pomocy rodzinie. Mała jednostka ma mniejsze możliwości efektywnego zarządzania nimi, choćby z uwagi na niedostatek profesjonalnych kadr. Nawet zamawiając długopisy do domu kultury, zapłaci więcej za usługę. Po połączeniu zadziała efekt skali. Rząd zmierza w kierunku uelastycznienia działalności JST. W projekcie nowelizacji, nad którą obecnie pracuje Sejm, zwiększa się odpis z PIT dla łączących się samorządów. My wspólnie ze Związkiem Miast Polskich proponujemy także, by umożliwić łączenie instytucji gminnych, np. ośrodków pomocy społecznej oraz zlecania podmiotom zewnętrznym wykonywania niektórych zadań publicznych przypisanych JST.

Trudno byłoby uzyskać zgodę mieszkańców na odebranie im władzy i możliwości samodzielnego działania (połączenie miasta i gminy Zielona Góra jest jednostkowym przypadkiem). Większą nadzieję widzę więc w pogłębionej współpracy między samorządami. Prezydent i rząd zmierzają w tym kierunku, proponując tworzenie m.in. zespołów współpracy terytorialnej oraz centrów usług wspólnych, które dają gminom możliwość wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej dla ich jednostek budżetowych (szkoły, ośrodki pomocy społecznej, instytucje kultury). Współpraca jest też szczególnie potrzebna w zakresie komunikacji zbiorowej między metropolią a otaczającymi ją gminami. Tu szansą są zintegrowane inwestycje terytorialne, które zostaną zrealizowane z pieniędzy unijnych pod warunkiem złożenia wspólnego wniosku. Takie działanie ma co prawda charakter formalny, ale może z czasem przerodzić się w rzeczywistą współpracę, a nawet decyzję o połączeniu się w jedno.

Czy łączenie grozi utratą lokalnej tożsamości?

Ona jest silna i nie zniknie wraz z powiększeniem jednostki. Tu chodzi raczej o to, że w małych gminach ludzie znają osobiście wójta i radnych. Wydaje im się, że dzięki temu mogą więcej osiągnąć w urzędzie. Boją się, że w razie połączenia stracą ten wpływ, a ich wieś zostanie zmarginalizowana. By temu przeciwdziałać, być może należałoby zmienić zasady wyboru radnych i granice okręgów wyborczych, tak aby wzmocnić jednostki lokalne, np. sołectwa czy rady osiedli. Ponadto rozwój e-administracji sprawia, że coraz więcej spraw załatwia się zdalnie.

Ludzie czują się dumni, że u nich jest urząd gminy, i przyzwyczajają się do hierarchii administracyjnej. Nazwałabym to tożsamością instytucjonalną, która wyraźnie ich nobilituje. Widać to szczególnie po mieszkańcach miast, które w 1998 r. utraciły status województwa. Do dziś czują się skrzywdzeni. Konflikty pojawiają się też w regionach, gdzie rozdzielono siedzibę władz lokalnych (np. Bydgoszcz i Toruń). Do tego dochodzi bardzo przyziemny aspekt - urząd gminy jest często największym pracodawcą w okolicy.

Czy gminnym finansom pomogłoby, gdyby jednostką kierował menedżer, a nie polityk?

Mieszkańcy poprą ideę łączenia gmin, jeżeli podejmowanie jednostkowych decyzji zostanie zastąpione przez zarządzanie strategiczne. Niestety, samorządy uważają, że strategie są potrzebne tylko do pozyskania środków UE i potem można o nich zapomnieć. Prawdziwa strategia rozwoju, o którą oparte muszą być wszelkie działania inwestycyjne, dawałaby poczucie, że dobrobyt mieszkańców zależy nie od znajomości włodarza, lecz od przyjętej wizji rozwoju. Za jej wdrożenie odpowiedzialny może być menedżer, który mógłby stanąć na czele jednostki, a którego poglądy polityczne są obojętne, bo liczą się jego kompetencje. Mieszkańcy, idąc do wyborów, decydowaliby, którą strategię rozwoju realizować. A potem rozliczali z jej realizacji.

Wybór władz w systemie demokratycznym odbywa się zawsze według przekonań politycznych i nie powinno się tego zmieniać. Proszę zauważyć, że nawet decyzja, gdzie i za ile ułożyć rurę kanalizacyjną, jest polityczna. Uważam, że wójt i rada powinni takie podejmować, a zawodowy menedżer może odpowiadać za sposób ich wykonania, żeby działanie było efektywne finansowo. Z polityką wiąże się też kwestia, że środki publiczne są niekiedy rozdzielane według innych kryteriów niż merytoryczne. To oznacza, że lokalny działacz ma większe możliwości, jeżeli jego partia rządzi także na szczeblu centralnym. Nieprzypadkowo cieszymy się, gdy nasz samorządowiec awansuje do Warszawy, bo z tym wiąże się nadzieja na profity dla gminy.

Przygotował Michał Kuc