Związki metropolitalne. Miasta liczą na cud, rząd liczy pieniądze

©?

● Nadzieje i mrzonki

Rozporządzenia miały zostać wydane do 30 kwietnia 2016 r., ale w dniu zamknięcia numeru (28 kwietnia) ich nie było i nic nie wskazywało na to, że się pojawią. Rząd oficjalnie twierdzi, że ustawa o związkach metropolitalnych wymaga poprawek, marginalizuje bowiem obszary wiejskie i mniejsze miasta. W zamian zyskują duże metropolie. W tle jednak pojawiają się kwestie finansowe. Na aglomeracje potrzeba kilkaset milionów złotych. A rządowi nie tak łatwo się rozstać z pieniędzmi przy innych zobowiązaniach. Jednak mimo że rozporządzeń brak, miasta wykazują inicjatywę. Zachęcone przez Związek Miast Polskich podejmują uchwały intencyjne i wysyłają wnioski, licząc, że rząd je uzna mimo braku jasnej procedury (miało ją określić rozporządzenie).

- Niedobrze, że nie ma rozporządzeń - mówi Andrzej Porawski, dyrektor Związku Miast Polskich. - Mimo to namawiałem miasta, żeby występowały z wnioskami, nawet przy braku aktów wykonawczych. Taką możliwość mają. Chodziły słuchy, że ministerstwo chętnie wyda rozporządzenie aktywujące konkretny obszar, gdy tylko pojawi się wniosek. W ustawie nie jest powiedziane, jak on ma powstawać. Oczywiście wszyscy wyobrażali sobie, że rozporządzenie powstanie odgórnie. Ale ja jestem wrogiem działania odgórnego. Jeśli ktoś z dołu ma dobry, wynegocjowany pomysł, to powinien być on uwzględniany. Moim zdaniem brak rozporządzenia nie blokuje inicjatywy. Jeśli nikt nie wystąpiłby z wnioskiem, to najwcześniej związki metropolitalne ruszyłyby z rokiem 2018 - podkreśla Porawski.

Jakie korzyści daje ustawa metropolitalna

Ustawa z 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1890) ma przede wszystkim stać się sposobem na rozwiązanie problemów komunikacyjnych. Wspólny transport publiczny, który miałby szanse dobrze funkcjonować w takim związku, skłoniłby zapewne znaczną część mieszkańców do rezygnacji z samochodów. Choćby dlatego, że linie nie kończyłyby się na granicy miast, a wspólny bilet byłby tańszy od kilku, które trzeba wykupić, by przejechać przez różne miejscowości. Z drugiej jednak strony niektóre mniejsze samorządy, które nawet wbrew swojej woli mogłyby się znaleźć w takim związku, mają sporo obaw - przede wszystkim czy podołają kosztom aglomeracyjnego transportu. Podjęcie współpracy w zakresie komunikacji w przyszłości owocowałoby prawdopodobnie wspólnymi przedsięwzięciami w zakresie np. gospodarki odpadami, dostarczania wody, a być może także wspólnym planowaniem przestrzennym.

● Ostatnia szansa

Mimo przegranej z czasem miasta mają jeszcze nadzieję, że zdążą założyć związek od 2017 r. Liczą na wsparcie parlamentarnej opozycji i szybką nowelizację przesuwającą terminy wejścia w życie rozporządzeń. W pierwszej kolejności musi się ukazać rozporządzenie delimitacyjne, ustalające granice poszczególnych obszarów metropolitalnych. Zdaniem opozycji zmiana terminu wejścia w życie rozporządzenia potencjalnie załatwiłaby problem. Innym rozwiązaniem może być usprawnienie procedury tworzenia i działania związków międzygminnych, powiatowych i powiatowo-gminnych. Zdaniem ekspertów te mogą być alternatywą dla przepisów o metropoliach i stanowiłyby ciekawą formę realizacji zadań samorządów na obszarze aglomeracji. Jedyny minus to brak wsparcia z budżetu na rozwój. Jako zalążek takiej koncepcji można już dziś podać przykład Stowarzyszenia Szczecińskiego Obszaru Metropolitalnego czy Bydgoskiego Obszaru Funkcjonalnego. To narzędzia, które pozwalają przekraczać narzucone administracyjnie granice gmin, powiatów, a nawet województw. Bazują na solidarnej współpracy samorządów i koordynują ich prace.

Wydział prasowy MSWiA o ustawie metropolitalnej

Wojewodowie, samorządy i eksperci, jak również posłowie, zgłaszają do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji swoje wątpliwości i uwagi dotyczące ustawy o związkach metropolitalnych. Opinie te potwierdzają mankamenty i braki obecnie obowiązującej ustawy, co uniemożliwia jej zastosowanie. W związku z tym resort prowadzi analizę zapisów ustawowych i zamierza przedstawić projekt nowych rozwiązań w tym zakresie. Będą to przepisy racjonalne i możliwe do wdrożenia. MSWiA współpracuje już z wojewodami, Narodowym Instytutem Samorządu Terytorialnego, jak również z Górnośląskim Związkiem Metropolitalnym.

● OPINIE SAMORZĄDÓW

Nowa ustawa ułatwi współpracę metropolitalną, szczególnie w kwestiach związanych z planowaniem przestrzennym czy transportem. Dodatkowo uporządkuje wiele kwestii rozwiązywanych do tej pory przez inne formy prawne. W tej chwili najważniejsze zadanie leży po stronie rządu, ponieważ bez przepisów wykonawczych ustawa jest martwa. Szczecin od 2011 r. monitoruje działania legislacyjne związane z wprowadzeniem ustawy, jesteśmy bardzo dobrze przygotowani na jej wdrożenie. Niezależnie jednak od tego posiadamy własny mechanizm, którym jest Stowarzyszenie Szczecińskiego Obszaru Metropolitalnego, w ramach którego współpracujemy z samorządami do niego należącymi.

Jesteśmy zainteresowani tworzeniem związku metropolitalnego w ramach Obszaru Metropolitalnego Gdańsk, Gdynia, Sopot. Widoczną korzyścią już teraz jest wspólna promocja gospodarcza, szczególnie na rynkach zagranicznych, oraz wspólne zarządzanie komunikacją. Ustawa przyjęta przez poprzedni parlament była dobrym krokiem w stronę rozwiązań europejskich, realizowanych tam od 20 lat. Brak systemowych rozwiązań w Polsce uniemożliwia nam nadrobienie wieloletnich opóźnień w rozwoju metropolii. A to one są w świecie głównymi siłami napędzającymi gospodarki narodowe. Polskie miasta są zbyt małe, by konkurować w zjednoczonej Europie, muszą łączyć się w związki. Przynosi to także wiele korzyści dla mieszkańców w codziennym funkcjonowaniu - wspólne zarządzanie w takich obszarach, jak komunikacja, gospodarka odpadami czy dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, jest dużo efektywniejsze i tańsze.

Bydgoszcz chce utworzyć wraz z innymi gminami i powiatami związek metropolitalny, gdyż taka forma współpracy między samorządami to szansa na szybszy i lepszy rozwój nie tylko na obszarach tych związków. Dotychczasowe doświadczenia ze współpracy z sąsiednimi gminami, którą staramy się realizować mimo ograniczonych możliwości finansowych, pokazują, że m.in. dzięki usprawnianiu komunikacji publicznej, a tym samym łatwiejszemu dostępowi do rynku pracy w Bydgoszczy, bezrobocie w tych gminach jest znacząco niższe niż w przypadku gmin bardziej oddalonych. Jako prezydent największego miasta w województwie kujawsko-pomorskim podjąłem działania na rzecz utworzenia związku metropolitalnego w naszym regionie. Zaproponowany obszar metropolitalny to spójny, powiązany funkcjonalnie i zurbanizowany teren zamieszkany przez ponad 600 tys. mieszkańców. Punktem wyjścia do tworzenia związku metropolitalnego w takim kształcie była, opracowana przez dr. hab. prof. PAN Przemysława Śleszyńskiego ekspertyza "Delimitacja miejskich obszarów funkcjonalnych stolic województw". Bydgoski Obszar Funkcjonalny powiększono o gminy, które w naturalny sposób gospodarczo i społecznie ciążą do Bydgoszczy.

OPINIE EKSPERTÓW

@RY1@i02/2016/085/i02.2016.085.088000300.803.jpg@RY2@

Jan Grabiec poseł PO, były starosta legionowski i wiceminister administracji, twórca ustawy

Jeśli chodzi o uwagi dotyczące ustawy, to mimo powtarzających się pytań w trakcie posiedzeń komisji i w sejmie żaden z ministrów nie potrafił wskazać na realne przepisy, które wymagają korekty. Chyba że za taką korektę można by uznać to, iż przepisy powinny objąć również mniejsze miejscowości. To oczywiście dość absurdalne, aby tworzyć metropolie na obszarach kilkudziesięciotysięcznych miejscowości. Problem rozwoju obszarów wiejskich może regulować inny akt prawny. Nie wiemy tak naprawdę, w którą stronę te poprawki rządu mają iść. Czy w kierunku rozmydlenia ustawy - usunięcia premii z budżetu państwa, czy też żeby ustawa była ograniczona tylko do Śląska, bo ze strony posłów PiS były formułowane też takie opinie. Sądzę, że sporą rolę w opóźnieniach gra też kwestia finansowa. Premia na związek to kilkaset milionów złotych. Na przykład w przypadku Śląska to około 200 mln zł na ważne rozwiązania dotyczące transportu publicznego. Jak widać, stanowi to problem dla budżetu państwa. Z tego, co wiem, do resortu wpływają wnioski samorządów, ale nie mogą one mieć charakteru zgodnego z ustawą. Ta mówi, że wzór wniosku określi rozporządzenie. Więc w praktyce są to wnioski w formie uchwał rad, mające charakter intencyjny, a nie prawny, który zmusza rząd do przyjęcia określonego stanowiska. W sumie na każde pismo rząd powinien dać odpowiedź, zwłaszcza na takie uchwały czy porozumienia samorządów. Rząd może więc powołać związek, ale musi chcieć. Jest przy tym wymagane rozporządzenie delimitacyjne. Dlatego obecnie przepisy są martwe i mimo podpisu prezydenta ustawa nie działa. Sprawa nie przycichnie, bo samorządy będą się domagać, by maszyneria została uruchomiona. Ważne jest, by te związki, które chcą powstać, powstały nawet w lipcu czy we wrześniu tego roku. Wszystko zależy od zapisów ustawy. Przecież możliwe jest jej znowelizowanie w tydzień czy dwa. Mam jednak obawy, że nie o to rządowi chodzi. Jest też możliwość, by utworzyć związki metropolitalne, np. zakładając związki międzygminne, powiatowe czy powiatowo-gminne. Różnica jest zasadnicza - nie ma premii w postaci udziału w dochodach PIT. Wtedy wszystko musi opierać się o składkę. Tam, gdzie samorządy są w miarę finansowo wyposażone, to się uda. Ale tam, gdzie choć jedna czy kilka JST jest w gorszej sytuacji finansowej - już nie.

@RY1@i02/2016/085/i02.2016.085.088000300.804.jpg@RY2@

Maciej Kiełbus partner w kancelarii Dr Krystian Ziemski & Partners

Od lat sygnalizuje się dylematy związane z koordynacją działań gmin wokół dużych ośrodków miejskich, gdzie konieczne jest zapewnienie spójnej wizji działania administracji samorządowej i zaspokajanie potrzeb lokalnych ludzi przenikających tereny poszczególnych gmin. Ustawa przeszła istotną metamorfozę - od nowej kategorii powiatów, po szczególny rodzaj związku publicznoprawnego. Przyjęte rozwiązania budziły kontrowersje - zarówno co do założeń ogólnych, jak i rozwiązań szczegółowych. Obecna większość parlamentarna i rząd nie kryły sceptycyzmu względem ustawy, stąd brak rozporządzeń oraz zapowiedzi dalszych prac nad ustawą (jej nowelizacja lub uchwalenie nowej). W tym roku związki metropolitalne nie powstaną. Brak jest rozporządzeń, które wyznaczałyby obszary metropolitalne, a jest to pierwszy krok niezbędny do utworzenia związku. Dopiero po wydaniu rozporządzenia o obszarze możliwe jest podjęcie dalszych prac, w tym wydanie rozporządzenia o powołaniu związku. To ostanie musi być wydane do 30 kwietnia, aby od 1 stycznia nowego roku związek zaczął realizować swoje działania. Tym samym wydanie rozporządzenia po tym terminie oznacza, iż najwcześniej związek metropolitalny mógłby powstać 1 lipca 2017 r. i zacząć działanie od 1 stycznia 2018 r. W mojej ocenie należy wrócić do dyskusji: jakie obszary tematyczne muszą być regulowane na obszarze metropolitalnym i w jakiej formie należy je realizować. Czy ma być to kształt tak sformalizowany jak związek metropolitalny (czy powiat metropolitalny), czy też wystarczające będą inne formy. Moim zdaniem należy usprawnić procedurę tworzenia i działania związków międzygminnych, związków powiatowych i związków powiatowo-gminnych. Ostatnie nowelizacje w tym zakresie uprościły tryb ich tworzenia, ale nie rozwiały licznych wątpliwości i problemów prawnych dotyczących ich działania. Jeśli usprawni się tego typu związki, mogą one stanowić ciekawą formę realizacji zadań na obszarze metropolii. Można także pomyśleć o zobowiązaniu gmin do utworzenia takiego związku. Takie rozwiązanie jakiś czas temu działało w Warszawie. Ważne, aby wypracowywane rozwiązania prawne miały charakter systemowy i wpisywały się w całość systemu prawa samorządowego.

Opracował Paweł Sikora