Wojewoda nadał nazwę ulicy, gmina łatwo jej nie zmieni. Samorządy oburzone

Dekomunizacja - nowa odsłona

Ustawa dekomunizacyjna przygotowana przez PiS, która zyskała poparcie nawet partii opozycyjnych, miała być zwieńczeniem długotrwałego rozwodu Polski z komunizmem. Teraz wygląda na to, że może stać się zarzewiem głębokiego sporu prawnego na linii rząd-samorządy. Wszystko przez kolejną nowelizację, także przygotowaną przez posłów partii rządzącej. Przyjęta już przez Sejm i bez poprawek przez Senat (na ostatnim przedświątecznym posiedzeniu) ustawa z 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej określa, że jeśli wojewoda w trybie zastępczym dokonał zmiany nazwy np. ulicy - bo wcześniej nie zrobiła tego gmina - to tak nadanej nazwy nie będzie można już poprawić bez uzyskania zgody szefa Instytutu Pamięci Narodowej oraz wojewody. Nowelizacja, która ma wejść w życie po upływie 7 dni od opublikowania w Dzienniku Ustaw, czeka już tylko na podpis prezydenta.

Skąd wziął się ten pośpiech? Otóż można go wytłumaczyć chociażby na przykładzie stolicy. Rada Warszawy, zdominowana przez PO, nie zdekomunizowała wszystkich nazw ulic - przynajmniej w opinii IPN i wojewody mazowieckiego. Dlatego wojewoda przygotował kilkadziesiąt swoich propozycji, w tym najbardziej kontrowersyjną - przemianował al. Armii Ludowej na al. Lecha Kaczyńskiego, którą teraz radni chcą przemianować na al. Władysława Bartoszewskiego. Samorząd zaskarżył wszystkie decyzje do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przy okazji radni PO zwrócili uwagę, że zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym nadawanie nazw ulicom jest zadaniem własnym samorządu. To oznacza, że w każdym dowolnym momencie - nawet po wydaniu zarządzenia zastępczego przez wojewodę - każde miasto i gmina może zmieniać nazwy swoim ulicom.

!Do 2 września 2017 r. samorządy miały czas na zmianę nazw ulic, które (jako podlegające ustawie) wskazał Instytut Pamięci Narodowej. W przypadku niewywiązania się z tego obowiązku zmiany w tym zakresie wprowadzają wojewodowie w drodze zarządzeń zastępczych.

Z tym stanowiskiem nie zgadzają się posłowie PiS. W uzasadnieniu do nowelizacji podkreślają, że zarządzenie zastępcze wojewody jest trybem wyjątkowym, stosowanym jedynie w sytuacji, gdy samorząd nie wykonał ciążącego na nim obowiązku ustawowego. "W tej sytuacji, która może świadczyć o niechęci organu samorządu terytorialnego do dekomunizacji, należy zapewnić nowo nadanym nazwom szczególną ochronę i dalsze nazewnictwo ulic i innych obiektów uzależnić od kontroli organu zajmującego się ochroną pamięci narodowej" - czytamy w uzasadnieniu nowelizacji. Zdaniem PiS zapewni ona stałość nowej nazwy, co jest korzystne dla mieszkańców i przedsiębiorców, gdyż "nie będą musieli martwić się o to, że nazwa będzie zmieniana kilkukrotnie, co wprowadziłoby zamęt prawny".

Lokalne władze protestują

Szczególna ochrona nazw, które zostały nadane przez wojewodów w trybie zastępczym, jeszcze nie weszła w życie, a już wywołała burzę. - Nie ma bardziej własnego zadania niż nazywanie własnych ulic. Jeśli nie będzie można zmienić nazwy wprowadzonej przez obcy podmiot, to jest to dziwaczne rozwiązanie - stwierdził Zygmunt Frankiewicz, prezydent Gliwic i szef Związku Miast Polskich (ZMP), na niedawnym zjeździe burmistrzów i prezydentów miast. W opinii przedstawicieli ZMP przyjęte przez Sejm regulacje prawne są "niezgodne z Konstytucją RP, naruszają ustrój i autonomię JST oraz ograniczają prawa obywatelskie".

Nowelizację krytykuje także Związek Powiatów Polskich (ZPP). Zdaniem jego przedstawicieli "rozwiązanie, które uzależnia wydanie uchwały samorządowej zmieniającej nazwę od zgody innych organów, jest istotnym ograniczeniem konstytucyjnej zasady samodzielności organów samorządów".

W opinii działaczy ZPP problematykę dekomunizacji można było rozwiązać w sposób mniej radykalny. Każda uchwała rady gminy - także dotycząca zmiany nazw ulic - podlega nadzorowi wojewody pod względem legalności. W razie potrzeby wojewoda może zainterweniować i uchylić uchwałę niezgodną z prawem na zasadach ogólnych. - Nie jest konieczne wprowadzanie regulacji specjalnej, zwłaszcza takiej, która jest wątpliwa z uwagi na jej niezgodność z konstytucją. W efekcie to wojewoda będzie decydował o nazwie ulicy, a nie uprawniony ustawą organ samorządu - zwracali uwagę przedstawiciele ZPP na grudniowym posiedzeniu Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.

Nowelizacja jest niezgodna z zasadą pomocniczości wyrażoną w preambule konstytucji. Przyjęcie, że nazwy ulic mają być kształtowane przez rząd czy ustawodawcę, a nie przez społeczności lokalne, jest błędne

konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego

Samorządowcy wskazują też, że po wejściu nowych zasad w życie gminy za każdym razem będą musiały sprawdzać, w jakiej procedurze nadano nazwę ulicy i czy możliwa jest jej zmiana uchwałą, czy może należy uzyskać zgodę wojewody i IPN. Po stronie samorządowców stają też eksperci. - Nowelizacja jest niezgodna z zasadą pomocniczości wyrażoną w preambule konstytucji. Przyjęcie, że nazwy ulic mają być kształtowane przez rząd czy ustawodawcę, a nie przez społeczności lokalne, jest błędne - ocenia dr hab. Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego.

Jeszcze ostrzej sprawę komentuje Jerzy Stępień, były prezes TK i współtwórca polskiej samorządności. - To kolejny zamach na zadania własne gmin, o których mówią art. 168 Konstytucji RP oraz ustawa o samorządach gminnych - twierdzi. - Wojewoda zawsze może zaskarżyć uchwałę gminy do sądu i to jest właściwa droga, tzn. nadzór legalny. Teraz wojewoda przestaje być legalnym nadzorcą, lecz organem wchodzącym merytorycznie w kompetencje gmin - wskazuje Jerzy Stępień. Jego zdaniem, wbrew intencjom posłów PiS, nie da się uniknąć sporów sądowych. - Każdą sprawę można wnieść do sądów. Dlatego samorządy będą mogły zaskarżać decyzje wojewodów do sądów administracyjnych, jeśli wojewoda nie wyrazi zgody na zmianę nazwy - przekonuje.

Multum problemów

PiS jednak się broni, tłumacząc, że nowelizacja przecież nie blokuje gminom całkowicie możliwości nadawania nazw ulic wedle własnego uznania. - My tylko doprecyzowujemy przepisy w taki sposób, by zagwarantować trwałość nadawanych nazw ulic. Szanujemy prawa gmin do nadawania własnych nazw ulic. Ale mówimy o szczególnym przypadku, w którym część władz lokalnych zaniechała obowiązku związanego z oczyszczaniem polskiej przestrzeni publicznej z nazw gloryfikujących ustroje totalitarne - mówi poseł PiS Jarosław Krajewski, reprezentujący wnioskodawców projektu.

Jednak samorządowcy już teraz rysują potencjalne problemy wynikające z czekającej na podpis nowelizacji. Zwracają uwagę, że nowe przepisy nie przewidują żadnych konkretnych przesłanek, jakimi powinien kierować się wojewoda czy IPN w sytuacji, gdy samorząd zaproponuje swoją nazwę w miejsce tej, którą wcześniej wybrał wojewoda. - Czy np. zamiana nazwy skweru Lecha i Marii Kaczyńskich w Katowicach na skwer Jana Pawła II będzie dopuszczalna, czy nie? Albo co, jeśli samorząd nowego patrona nadanego przez wojewodę będzie chciał "przenieść" w inne miejsce, np. gdy powstanie nowa ulica w gminie? I wreszcie - co jeśli zielone światło dla kolejnej zmiany nazwy da IPN, a wojewoda już nie? - pytają samorządowcy.

- Nie wpisywaliśmy do nowelizacji kryteriów, jakimi powinien kierować się wojewoda czy IPN przy wyrażaniu lub niewyrażaniu zgody na zmianę nazwy, gdyż zależy nam na wypracowywaniu kompromisowych rozwiązań przez wszystkie zainteresowane strony oraz kierowanie się racjonalnymi przesłankami - odpowiada ogólnikowo poseł PiS Jarosław Krajewski.

Wymiana dokumentów? Zależy od okoliczności

Nowa ustawa dekomunizacyjna nie wymaga od mieszkańców zmian dokumentów, nawet jeśli nazwy ulic ulegną zmianie. Zgodnie z prawem dokumentów będzie można używać tak długo, aż stracą swoją ważność. Dodatkowo pisma oraz postępowania sądowe i administracyjne w sprawach dotyczących ujawnienia w księgach wieczystych zmiany nazwy ulicy oraz uwzględnienia w rejestrach, ewidencjach i dokumentach urzędowych zmian są wolne od opłat - przypomina Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Co innego, jeśli zmienia się nazwa ulicy na podstawie uchwały radnych podjętej w trybie ustawy o samorządzie gminnym. W takim przypadku zostanie wyłączone stosowanie art. 5 ustawy dekomunizacyjnej, zwalniającego mieszkańców z opłat za pisma oraz postępowania sądowe i administracyjne w sprawach dotyczących ujawnienia w księgach wieczystych oraz uwzględnienia w rejestrach, ewidencjach i dokumentach urzędowych zmiany nazwy ulicy.

To tłumaczenie jednak nie przekonuje Marka Olszewskiego, szefa Związku Gmin Wiejskich RP. - Ustawa dekomunizacyjna jest ustawą szczególną, którą wojewoda stosuje w przypadku, gdy samorząd nie dostosuje się do wymogów prawa. Natomiast w momencie, gdy wojewoda nada swoją nazwę, jego rola powinna się skończyć, a ustawa dekomunizacyjna powinna przestać działać na rzecz zasad ogólnych. Wówczas samorząd powinien móc zmienić nazwę według swoich propozycji, oczywiście z poszanowaniem przepisów ustawy dekomunizacyjnej, czyli by nie upamiętniać osób czy wydarzeń, mogących kojarzyć się nie najlepiej. Niestety dobre chęci wyprzedziły rzetelność legislacyjną - stwierdza Olszewski.

WAŻNE

Znowelizowana ustawa nie przewiduje żadnych konkretnych przesłanek, jakimi powinien kierować się wojewoda czy IPN w sytuacji, gdy samorząd zaproponuje swoją nazwę w miejsce tej, którą wcześniej ustalił wojewoda.

Nowelizacja niepotrzebna?

Co ciekawe, nie dla wszystkich jest jasne, czy już dziś (bez nowelizacji przepisów) gminy mogą ot tak zmienić nazwy nadane przez wojewodów. Urzędy wojewódzkie nie mówią w tej sprawie jednym głosem. - Zarządzenie zastępcze wojewody podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Gmina może dokonać zmiany nazwy ulicy, jest to jej kompetencja. Może zatem dojść do sytuacji, w której nazwa nadana przez wojewodę zastępczo zostanie przez organ stanowiący gminy zmieniona - mówi Jarosław Jakubowski, doradca wojewody kujawsko-pomorskiego.

Z kolei przedstawiciele łódzkiego wojewody stoją na stanowisku, że gminy nie mogą zmieniać nazw nadanych przez wojewodę w ramach dekomunizacji. Po pierwsze dlatego, że miały czas na wywiązanie się ze swoich obowiązków do 2 września 2017 r., a teraz kompetencja w tym zakresie przeszła na kogo innego. - W przypadku niewywiązania się rady z obowiązków, uprawnienia w tym zakresie przeszły na wojewodę. Samorządy utraciły swoją szansę - tłumaczy Dagmara Zalewska, rzeczniczka wojewody łódzkiego. Po drugie, urząd wojewódzki wychodzi z założenia, że obowiązująca dziś ustawa dekomunizacyjna (art. 6) jest przepisem szczególnym, który uchyla przepis ogólny (zgodnie z rzymską paremią "lex specialis derogat legi generali"). - Jeżeli rada gminy po wydaniu przez wojewodę zarządzenia zastępczego podejmie uchwałę o zmianie nazwy ulicy na podstawie przepisów ogólnych, powstanie bardzo poważna przesłanka rażącego naruszenia prawa przez radę i w konsekwencji nieważność uchwały, czyli tzw. kolizja kompetencyjna - przekonuje nasza rozmówczyni.

SONDA. Politycy o nowych przepisach

PiS

Racja stoi po stronie ustawodawcy. Samorządy miały rok na zmianę nazwy tych ulic. Przykładowo, gdyby władze Warszawy zmieniły al. Armii Ludowej np. na al. Władysława Bartoszewskiego, to problemu by nie było. Natomiast Warszawa i niektóre inne samorządy nie zrobiły nic, a teraz wojewodowie mają dodatkowy obowiązek. Wojewodowie zrobili to zresztą tak, jak umieli najlepiej, zgodnie z opinią IPN i własnym oglądem, kogo należy upamiętnić w nowej nazwie. Być może zapis ustawowy w tym zakresie powinien być doprecyzowany, ale rozumiem, że zdaniem ustawodawcy istniało zagrożenie, że samorządy postawią na swoim lub będą stosować różnego rodzaju sztuczki, by niektórych nazw nie zmieniać. Z formalnego punktu widzenia nowelizacja nie blokuje możliwości nadania nowej nazwy dla już zdekomunizowanej przez wojewodę ulicy. Chodzi tylko o uzyskanie zgody IPN i samego wojewody, jeśli samorząd uznałby, że nazwę należy ponownie zmienić. Być może w praktyce wojewodowie będą się upierać przy swoich nazwach i nie będą wyrażać zgody na te proponowane przez samorząd, ale z dzisiejszej perspektywy ciężko to jednoznacznie ocenić. Pamiętajmy, że w razie czego zawsze mamy sądy, które mogą rozstrzygać sytuacje sporne.

PO

Ingerencja w zadania własne może wynikać z ważnego interesu publicznego. Można uznać, że ta przesłanka jest spełniona, jeśli wojewoda sam zmienia nazwę w ramach procesu dekomunizacji i w sytuacji, gdy z tego obowiązku nie wywiązał się samorząd. Ale stwierdzenie, że nowa nazwa zmieniona przez wojewodę nigdy nie może być zmieniana, jest czymś absurdalnym. Zwłaszcza jeśli mieszkańcy woleliby inną nazwę, która nie podpadałaby pod ustawę dekomunizacyjną.

KUKIZ ’15

Jeśli ktoś wywiązał się z obowiązku, problemu nie ma. Dziś zostali tylko maruderzy, którzy przez ponad 20 lat nie znaleźli czasu na dekomunizację. Dyskusja wokół tej nowelizacji przypomina teatr lub targowisko. Zawsze znajdzie się jakiś paragraf i kontrargumenty. Przypominam tylko, że w przyszłym roku świętujemy stulecie odzyskania niepodległości. W mojej ocenie nowelizacja i tak spowoduje awantury polityczne, które swój finał znajdą w sądach. Mówiąc delikatnie, głupota niestety czasem wygrywa.

PSL

To zbyt głęboka ingerencja w prawa samorządów. Ustawa dekomunizacyjna dawała samorządom określony czas na wywiązanie się ze swoich obowiązków i to rozwiązanie byliśmy w stanie poprzeć. Tej nowelizacji nie popieramy, bo kolejny raz odbiera się kompetencje władzom lokalnym. Jak rozumiem, nowelizacja ma na celu ukrócenie sytuacji, w której sprawy dekomunizacyjne będą musiały rozstrzygać sądy, ale mam wrażenie, że po zmianie przepisów sprawy jeszcze częściej będą trafiały do sądów. Rodzi się kompletnie niepotrzebne zamieszanie, być może trzeba było poczekać 2-3 miesiące, aż samorządy nadrobią zaległości. Na marginesie tylko dodam, że to aż dziwne, że samorządowcy z wieloletnim stażem, którzy teraz są posłami PiS, głosują za takimi zmianami, mimo że sami wcześniej byli lokalnymi działaczami i sami na sumieniu mają zaległości w nadawaniu nowych nazw ulic niekojarzących się z czasami słusznie minionymi.

ⒸⓅ

Not. TŻ

OPINIA EKSPERTA

Stan prawny należy uznać za konstytucyjny

dyrektor zarządzający Kancelarii Prawnej Tłuczek & Partnerzy

Dokonanie zmiany dotychczasowej nazwy ulicy na podstawie ustawy z 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej pozwala wojewodzie po uzyskaniu opinii IPN-u wydać zarządzenie zastępcze, które podlega zaskarżeniu. Jednak, jak zastrzega treść uzasadnienia nowelizacji ustawy, wymóg uzyskania zgody odpowiednich organów zapewnia stałość nowej nazwy. W tym stanie prawnym domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją RP może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok SN z 25 sierpnia 1994 r., I PRN 53/94, OSNAPiUS 1994, z. 11, poz. 179, wyrok NSA z 27 listopada 2000 r., II SA/Kr 609/98), a w związku z tym, że decydujące tutaj będzie kryterium legalności, należy uznać taki stan prawny za konstytucyjny. Ponadto problematyczna jest kwestia przysługiwania skargi konstytucyjnej osobom prawnym prawa publicznego, na co wskazuje uzasadnienie do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 23 lutego 2005 r. (Ts 35/04).

@RY1@i02/2017/251/i02.2017.251.18300020a.801.jpg@RY2@

Tomasz Żółciak

tomasz.zolciak@infor.pl

@tzolciak

Decyzje wojewodów pod specjalną ochroną

Wykonanie czynności związanych ze zmianą patrona ulicy na koszt naruszającej obowiązki jednostki samorządu terytorialnego to zmiana, którą przewiduje uchwalona przez Sejm i Senat nowelizacja ustawy dekomunizacyjnej. Inna to przyspieszenie usuwania symbolizujących komunizm czy totalitaryzm pomników

Obowiązek zmian patronów, m.in. dróg, ulic, mostów i placów, nałożyła na samorząd ustawa z 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2016 r. poz. 744 ze zm., dalej ustawa dekomunizacyjna lub u.z.p.k.). Zgodnie z tą regulacją nazwy nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego (dalej JST) nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować [schemat 1]. Przy czym za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Jak wskazał wojewoda mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 12 września 2017 r. (znak: LEX-I.4131.232.2017.KS), podstawowym założeniem ustawy dekomunizacyjnej było skuteczne wyeliminowanie z przestrzeni publicznej nazw propagujących symbole ustrojów totalitarnych przy poszanowaniu miejsc pochówku, grobów i cmentarzy, a także własności prywatnej. W ocenie wojewody przedsięwzięcie zmiany nazw jest jednym z elementów polityki historycznej. Ta zaś dotyczy interpretacji faktów, bytów i zdarzeń oraz jest rozpatrywana w kategoriach racji stanu społeczeństwa i narodu, jako element mający charakter długofalowy i stanowiący fundament państwa.

Ustawa bardzo szybko doczekała się nowelizacji, która miała miejsce 22 czerwca 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1389, dalej nowelizacja z 22 czerwca 2017 r.). Regulacja ta rozciągnęła obowiązki dekomunizacji na jednostki organizacyjne i pomocnicze gminy. Przewidziała także nakaz usuwania czy zakaz stawiania pomników, które propagują ustrój totalitarny. Przy czym pojęcie "pomniki" obejmuje również kopce, obeliski, kolumny, rzeźby, posągi, popiersia, kamienie pamiątkowe, płyty i tablice pamiątkowe, napisy i znaki. Na tym się jednak nie skończyło. Otóż 14 grudnia 2017 r. Sejm uchwalił kolejną nowelizację (dalej nowelizacja z 14 grudnia 2017 r.). Przewiduje ona, że w przypadku niewykonania przez JST albo związek JST zarządzenia zastępczego w terminie 30 dni od dnia jego wejścia w życie wojewoda zapewni jego wykonanie na koszt tej jednostki albo związku. Ponadto zakłada ochronę nazw nadanych przez organ nadzoru w drodze zarządzeń zastępczych. Nowelizacja skraca termin na usunięcie pomnika propagującego totalitaryzm z 21 października 2018 na 31 marca 2018 r.

Obowiązki nadzorcze

Wszystkie uchwały, w tym nadające nazwę budowli, obiektowi bądź urządzeniu użyteczności publicznej, podlegają nadzorowi wojewody. Nadzór ten jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej u.s.g.). Przy czym zgodnie z art. 2 u.z.p.k. stwierdzenie przez wojewodę nieważności uchwały w zakresie, w jakim nadaje się nazwę niezgodną z wymaganiami określonymi w u.z.p.k., wymaga uzyskania opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej tę niezgodność. Opinia ta jest przedstawiana w terminie miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia żądania wojewody. Oczekiwanie na nią wstrzymuje bieg terminu na stwierdzenie nieważności aktu. Opinia Instytutu Pamięci Narodowej nie ma jednak charakteru wiążącego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia organów gminy w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia ich doręczenia. Po upływie tego terminu wojewoda nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku samorząd może jednak zaskarżyć dany akt do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

Co podlega dekomunizacji

● jednostkom organizacyjnym gminy, czyli szkołom i ich zespołom, przedszkolom, szpitalom, placówkom opiekuńczo-wychowawczym, instytucjom kultury oraz instytucjom społecznym,

● jednostkom pomocniczym gminy, np. sołectwom, dzielnicom czy osiedlom,

● budowlom, obiektom i urządzeniom użyteczności publicznej, w tym drogom, ulicom, mostom i placom.

Ustawa dekomunizacyjna obejmuje także pomniki i tablice.

ⒸⓅ

AGP

W ustawie dekomunizacyjnej uregulowano sytuację, gdy budowla, obiekt bądź urządzenie użyteczności publicznej nadal nosi nazwę niezgodną z u.z.p.k., nadaną jeszcze przed wejściem w życie tej ustawy. Zgodnie z art. 6 u.z.p.k. obowiązujące w dniu wejścia w życie u.z.p.k. - czyli 2 września 2016 r. - nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, które upamiętniają osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagują taki ustrój w inny sposób, muszą być zmienione przez właściwy organ JST, związku JST albo związku metropolitalnego w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie u.z.p.k. Obowiązek ten zatem miał być wykonany do 2 września 2017 r. W razie jego zaniechania wojewoda miał wydać zarządzenie zastępcze, w którym nadał nazwę zgodną z u.z.p.k. Następowało to w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym upłynął termin do zmiany nazwy. Wydanie zarządzenia zastępczego wymagało opinii IPN, potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie u.z.p.k. z wymaganiami określonymi w tej ustawie. Zarządzenie wojewody można zaskarżyć do WSA z powodu niezgodności z prawem (art. 6 ust. 4 u.z.p.k.).

Rada gminy w razie wątpliwości, czy zmiana była konieczna mogła wystąpić o opinię do IPN-u. Było już to praktykowane przez JST w przypadku zmian w nazwach ulic. Pomocne też były informacje znajdujące się na stronie IPN (https://ipn.gov.pl/pl/aktualnosci/polityka/zmiany-nazw-ulic/37180,Zmiany-nazw-ulic.html). Instytut rekomendował, kiedy taka zmiana patrona była wymagana, a kiedy imię mogło pozostać bez zmian.

RAMKA

Co do zmiany, a co mogło pozostać - według IPN

Armii Czerwonej, Armii Ludowej, Zygmunta Berlinga, Bohaterów Stalingradu, Mariana Buczka, Józefa Ciszewskiego, Dąbrowszczaków, Małgorzaty Fornalskiej, Edwarda Gierka, Bolesława Kieniewicza, Karola Marksa, Przodowników Pracy, Jerzego Ziętka, 1 Dywizji Piechoty (im. T. Kościuszki), ...-lecia PRL itd.

Obrońców Pokoju, Pionierów

Bolesław Limanowski, Stefan Okrzeja

1 Maja, Mieczysława Brauna, Jurija Gagarina, Marcina Kasprzaka, Komuny Paryskiej, Ludwika Waryńskiego

ⒸⓅ

@RY1@i02/2017/251/i02.2017.251.18300020a.101(c).gif@RY2@

Do tego dnia mają zostać usunięte pomniki propagujące totalitaryzm

Wojewodowie często korzystali z uprawnień nadzorczych. Powtarzającym się zarzutem było to, że rada gminy tylko pozornie zmieniła patrona danej ulicy.

PRZYKŁAD 1

Pozorna zmiana patrona ulicy

Rada miejska zmieniła dotychczasową nazwę ulicy "Naftalego Botwina" na ulicę "Botwina". Wojewoda przed stwierdzeniem nieważności tego aktu wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej o opinię. Ten uznał, że nazwa ulicy "Botwina" pozostaje nazwą wciąż wpisującą się w upamiętnienie osoby symbolizującej komunizm, tj. Naftalego Botwina - w związku z czym narusza art. 1 ust. 1 u.z.p.k. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ opiniodawczy wskazał także, że ulica nazwana od nazwy rośliny, jaką jest botwina, zgodnie z zasadami gramatyki języka polskiego powinna brzmieć "Botwinowa". Wobec stwierdzonego naruszenia prawa, potwierdzonego powyższą opinią, wojewoda stwierdził nieważność uchwały.

(rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 29 września 2017 r., znak: NK-N.4131.105.4.2017.KW).

PRZYKŁAD 2

Obejście przepisów

Rada gminy zmieniła nazwę ulicy "22 Lipca" na ulicę "22 Lipca". W załączonym do uchwały uzasadnieniu rada argumentowała, że przechylając się do propozycji mieszkańców, postanowiła dokonać zmiany dotychczasowej nazwy na nazwę "22 Lipca", z którą to datą wiążą się ważne dla naszego regionu fakty historyczne. W tym dniu w roku 1807 została przez Napoleona Bonapartego nadana Konstytucja dla Księstwa Warszawskiego, w skład którego wchodziła również ziemia świętokrzyska. Księstwo Warszawskie było namiastką niepodległości i zostało utworzone dzięki bohaterskiej postawie polskich legionów walczących u boku Bonapartego. Argumentacja powyższa powtórzona została w piśmie przewodniczącego rady gminy skierowanym do wojewody w odpowiedzi na wszczęcie postępowania nadzorczego. W ocenie rady nazwa ulicy nie kojarzy się ze świętem komunistycznym, ponieważ ulica nie nosi nazwy Narodowego Święta Odrodzenia Polski. W dacie 22 Lipca miało miejsce wiele wydarzeń, a data ta nie budzi kontrowersji wśród lokalnej społeczności, dlatego nie należało dokonywać radykalnych zmian. Jak wynika z wyjaśnień przewodniczącego, podejmując przedmiotową uchwałę, radni kierowali się także zasadą oszczędności i celowości, związanych ze zmianą szyldów i pieczątek. Zdaniem IPN nazwa 22 Lipca (1944) symbolizuje komunizm i jako taka podlega zmianie. Aby uniknąć kontrowersji, IPN sugerował, aby podjąć nową uchwałę o nadaniu nazwy ulicy zawierającą dotychczasową datę dzienną z kalendarza, ale odnoszącą się do innego roku z uzasadnieniem, w którym zostaną wskazane inne wydarzenia niż te, które dotychczas były formą gloryfikacji systemów totalitarnych. W konsekwencji - zdaniem IPN - nowa nazwa ulicy "22 Lipca 1807 r." będzie odwoływać się do konkretnego wydarzenia, z którym chcemy ją powiązać i będzie kojarzyła się jednoznacznie. Wojewoda stwierdził nieważność podjętej uchwały. W uzasadnieniu stwierdził, że skoro nazwa ulicy pozostała taka sama, to de facto zmiana nie została w ogóle dokonana, pomimo formalnego podjęcia uchwały tej sprawie.

(rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody świętokrzyskiego z 4 sierpnia 2017 r., znak: PNK.I.4130.50.2017).

Zarządzenia zastępcze

Ustawa dekomunizacyjna przewiduje możliwość podjęcia przez wojewodę kolejnego środka nadzoru, obok rozstrzygnięcia, czyli zarządzenia zastępczego. NSA w wyroku z 12 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II OSK 364/17) wyjaśnił, że zarządzenie zastępcze jest szczególnym aktem nadzoru, odmiennym wobec rozstrzygnięć nadzorczych, które usuwają z obrotu prawnego uchwałę czy zarządzenie podjęte przez organ gminy, ale w to miejsce nie wprowadzają nowych aktów. Istota zarządzenia zastępczego polega na tym, że zastępuje ono - w przypadku bezczynności organu gminy - stosowny akt, jaki organ ten powinien podjąć.

Nowelizacja z 14 grudnia 2017 r. przewiduje (w dodanym art. 6a u.z.p.k.), że w przypadku niewykonania przez JST albo związek JST zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 u.z.p.k. (tj. gdy nie została nadana nowa nazwa, a jej nadanie jest konieczne do oznaczania adresów) oraz art. 6 ust. 2 u.z.p.k. (tj. gdy nie zmieniono nazwy, która propagowała system totalitarny), w terminie 30 dni od dnia jego wejścia w życie, wojewoda zapewnia jego wykonanie na koszt tej jednostki albo związku.

Powyższa nowelizacja precyzuje, że zarządzenia zastępcze wojewody będą podlegały wykonaniu, począwszy od dnia wejścia w życie (dodane ustępy 5 do art. 3 i 6 u.z.p.k.). Jednocześnie określono, że w przypadku wykonania przez wojewodę ww. czynności zwrot kosztów przez jednostkę samorządu terytorialnego albo związek, o którym mowa w art. 4, następuje na podstawie właściwych w danym przypadku dokumentów finansowo-księgowych, w terminie 30 dni od dnia ich przekazania przez wojewodę.

Skutki zaniechania

Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu omawianej nowelizacji, dodawany art. 6a u.z.p.k. będzie miał zastosowanie, jeżeli władze samorządowe zignorują nałożony na nie obowiązek wykonania zarządzenia zastępczego. Argumentowano, że w dotychczasowym stanie prawnym, jeżeli organy samorządu terytorialnego nie dopełnią powyższego, wojewoda nie posiada skutecznych instrumentów prawnych mogących wyegzekwować od samorządu wypełnienie tego obowiązku prawnego. Nowelizacja daje taką możliwość - zgodnie z nowym przepisem, jeżeli zaistnieje opisana powyżej sytuacja, wojewoda jako organ nadzoru zostaje wyposażony w narzędzie prawne umożliwiające wykonanie zastępcze tych czynności. Takie rozwiązanie - zdaniem projektodawcy - jest niezbędne, gdyż w razie zwłoki organów samorządowych w wykonywaniu swoich obowiązków względem nowego nazewnictwa, mieszkańcy danej ulicy, przedsiębiorcy, ale także organy publiczne znajdują się w sytuacji, kiedy obowiązuje już nowa nazwa, ale w publicznych dokumentach i rejestrach oraz na tabliczkach informacyjnych funkcjonuje nadal stara nazwa. Sytuacja taka, zdaniem posłów PiS, utrudnia funkcjonowanie zarówno państwa i samorządu, jak i zwykłych mieszkańców.

W kolejnym przepisie przewidzianym nowelizacją z 14 grudnia 2017 r., czyli w art. 6b u.z.p.k., wskazano, że w przypadku nadania nazwy w trybie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, jej zmiana przez JST albo związek JST wymaga uprzedniej zgody Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz właściwego miejscowo wojewody.

Gwarancja zachowania nazw

W uzasadnieniu do nowelizacji z 14 grudnia 2017 r. wyjaśniono, że nazwy nadane w trybie zarządzenia zastępczego podlegają specjalnej ochronie prawnej i mogą zostać zmienione tylko za zgodą prezesa Instytutu Pamięci Narodowej oraz odpowiedniego wojewody. Jednocześnie nowelizacja ta w dodanym art. 6c u.z.p.k. wskazuje, że skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 u.z.p.k. oraz art. 6 ust. 2 u.z.p.k., przysługuje JST albo związkowi JST jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania ww. obowiązku wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Ponadto zgodnie z jej przepisami przejściowymi zarządzenia zastępcze ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nieprawomocne w dniu wejścia w życie ustawy, podlegają wykonaniu począwszy od dnia następującego po dniu wejścia nowelizacji w życie (art. 3). Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym nowelizacją (art. 4).

@RY1@i02/2017/251/i02.2017.251.18300020a.802.jpg@RY2@

Maruderzy na straconej pozycji

Usuwanie pomników

Zgodnie z dodanymi nowelizacją z 22 czerwca 2017 r. nowymi przepisami (art. 5a-5c u.z.p.k.) także pomniki nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób propagować takiego ustroju. Zakazy te nie dotyczą tylko pomników:

● niewystawionych na widok publiczny,

● znajdujących się na terenie cmentarzy albo innych miejsc spoczynku,

● wystawionych na widok publiczny w ramach działalności artystycznej, edukacyjnej, kolekcjonerskiej, naukowej lub o podobnym charakterze, w celu innym niż propagowanie ustroju totalitarnego bądź

● wpisanych - samodzielnie albo jako część większej całości - do rejestru zabytków.

Z art. 5b u.z.p.k. wynika, że właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, na której 21 października 2017 r. (dzień wejścia nowelizacji z 22 czerwca 2017 r.) znajduje się pomnik upamiętniający osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujący taki ustrój w inny sposób, usuwa ten pomnik do 21 października 2018 r. Termin ten został skrócony. Otóż zgodnie z nowelizacją z 14 grudnia 2017 r. termin ten przypada na 31 marca 2018 r. Projektodawca uzasadniał to faktem, że koszty usuwania pomników upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny w znacznym stopniu ma ponosić Skarb Państwa. Ponadto argumentowano, że większość tych obiektów była wznoszona przed 1989 r., w związku z czym nie można uznać, że obecne JST (powstałe po 1990 r.), na których terenie się one znajdują, uczestniczyły w procedurze ich wznoszenia. Wskazać należy, że w myśl nowelizacji z 22 czerwca 2017 r. w przypadku wykonania ww. obowiązku koszty usunięcia pomnika zwraca Skarb Państwa ze środków budżetu państwa, których dysponentem jest wojewoda, jeżeli właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, na której znajdował się pomnik, nie uczestniczył w procedurze jego wzniesienia (art. 3 nowelizacji). Jeżeli we wskazanym terminie obowiązek nie zostanie wykonany, to wojewoda w drodze decyzji nakaże właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, na której się znajduje pomnik, usunięcie jego pomnika. Przy czym wydanie tego typu decyzji wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej, że dany obiekt nie spełnia warunków określonych w art. 5a ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) w stosunku do wojewody w sprawach o usunięcie pomnika jest minister kultury i dziedzictwa narodowego. W tym przypadku koszty usunięcia pomnika ponosi właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, na której się on znajduje. W razie niewykonania decyzji nakazującej usunięcie pomnika zastosowanie będą miały przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.). W dodanym nowelizacją do ustawy dekomunizacyjnej art. 5c przewidziano możliwość uchylenia uchwał JST o wzniesieniu pomnika niezgodnego z przepisami ustawy.

OPINIA EKSPERTA

Mieszkańcy skazani na arbitralne wybory reprezentanta rządu

@RY1@i02/2017/251/i02.2017.251.18300020a.803.jpg@RY2@

Maciej Kiełbus partner w kancelarii dr Krystian Ziemski & Partners

Kluczowe zmiany w ustawie o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, które zostały uchwalone przez Sejm 14 grudnia 2017 r., należy ocenić jednoznacznie negatywnie. Stanowią one nieuzasadnioną ingerencję w samodzielność lokalnych wspólnot samorządowych, ograniczając kompetencje ich organów. Przyjęta nowelizacja zakłada, iż jakakolwiek zmiana nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadanych w trybie zarządzenia zastępczego przez wojewodę wymaga uprzedniej zgody Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz właściwego miejscowo wojewody. Tym samym mieszkańcy danej gminy, działający za pośrednictwem wybranych przez siebie organów, tracą samodzielny wpływ w tym zakresie. Brak zgody ze strony IPN czy wojewody - będącego terenowym organem administracji rządowej - skazuje społeczność lokalną na nazwę arbitralnie ustaloną przez wojewodę. W wielu przypadkach są to nazwy odwołujące się do osób całkowicie niezwiązanych z daną gminą i jej historią. Takie rozwiązanie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pomocniczości i proporcjonalności.

Podkreślić przy tym należy, iż zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami do wyłącznej właściwości rady gminy - będącej reprezentacją członków społeczności lokalnej - należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. W mojej ocenie dotychczasowy mechanizm - uniemożliwiający powrót do nazwy uznanej za upamiętnienie osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób taki ustrój propagujący - był wystarczający. Gdyby bowiem po wydaniu zarządzenia zastępczego rada gminy chciała powrócić do wcześniejszej nazwy, wojewoda - działając jako organ nadzoru - mógł to zakwestionować w trybie nadzorczym.

Ograniczenie prawa JST do sądu narusza konstytucję

@RY1@i02/2017/251/i02.2017.251.18300020a.102(c).jpg@RY2@

dr Magdalena Niziołek radca prawny z Kancelarii Wardyński i Wspólnicy

Odnośnie art. 6b ustawy należy zauważyć, że zgodnie z art. 171 par. 2 konstytucji nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego (dalej: JST) sprawują prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w sprawach dotyczących finansów regionalna izba obrachunkowa. Przepis ten został powtórzony w art. 86 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że organami nadzoru są prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. W myśl zaś art. 89 u.s.g., jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a. W konsekwencji należy przyjąć, że IPN, o którym mowa w art. 6b nowelizacji, jest organem uzgadniającym (wyrażającym zgodę), o którym mowa w art. 90 u.s.g., a nie organem nadzoru, które są wymienione w konstytucji i w art. 86 u.s.g., a więc treść tego przepisu nie narusza w tym zakresie konstytucji. Jednakże wprowadzanie art. 6b stanowi zbędne mnożenie procedur. Każda uchwała JST i tak podlega nadzorowi wojewody z punktu widzenia zgodności z prawem. Jeśli więc uchwała w sprawie zmiany nazwy ulicy naruszałaby tzw. ustawę dekomunizacyjną, to wojewoda w ramach procedury nadzorczej mógłby stwierdzić nieważność tej uchwały jako niezgodnej z ustawą dekomunizacyjną.

Jeżeli chodzi o art. 6c nowelizacji z 14 grudnia, to należy stwierdzić, że przypis ten przewiduje znaczne ograniczenie prawa JST do sądu. W doktrynie uważa się, że zarządzenie zastępcze stanowi szczególny rodzaj rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody (por. np. M. Chlipała, Zarządzenie zastępcze wojewody jako środek nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 1992, nr 7-8.)

Z art. 98 u.s.g. wynika zaś, że gmina ma prawo złożyć skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. Według art. 45 ust. 1 konstytucji każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Artykuł 77 ust. 2 konstytucji stanowi ponadto, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw. Z kolei z art. 45 ust. 1 konstytucji wynika, że każdy, szeroko rozumiany, podmiot powinien mieć zapewnioną możność dochodzenia swych praw przed niezawisłym sądem. Prawo do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 konstytucji, przysługuje w konsekwencji także takim podmiotom, jak JST, na takich samych zasadach, na jakich prawo to przysługuje np. osobom prawnym. Prawo do sądu JST zostało wzmocnione poprzez sformułowanie odrębnej zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 konstytucji, tj. zasady sądowej ochrony samodzielności JST. Tak więc art. 6c projektu narusza konstytucyjne prawo JST do sądu oraz narusza konstytucyjną zasadę ochrony samodzielności JST.

Oprac. LJ

@RY1@i02/2017/251/i02.2017.251.18300020a.103(c).jpg@RY2@

Leszek Jaworski

leszek.jaworski@infor.pl