Gminy bez statutów? Taki może być skutek głośnej nowelizacji PiS

W Sejmie trwają intensywne prace nad wniesionym przez posłów PiS projektem ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Z uwagi na charakter i znaczenie proponowanej nowelizacji dyskusja publiczna skoncentrowała się przede wszystkim na modyfikacji prawa wyborczego, zwłaszcza że niektóre propozycje posłów PiS budzą istotne wątpliwości natury konstytucyjnej. W konsekwencji na dalszy plan zeszły zmiany w ustrojowych ustawach samorządowych oraz ich wpływ na funkcjonowanie samorządu terytorialnego. Tymczasem mogą one doprowadzić do tego, że jednostki samorządu terytorialnego - województwa, powiaty i gminy - pozostaną bez swoich statutów.

Obligatoryjna komisja

Dlaczego samorządy mogą zostać bez swoich uchwał ustrojowych? Po pierwsze, zgodnie z projektem nowelizacji skargi na działanie organów wykonawczych oraz samorządowych jednostek organizacyjnych, a także wnioski oraz petycje składane przez obywateli ma rozpatrywać komisja skarg, wniosków i petycji, w której skład mieliby wchodzić radni reprezentujący wszystkie kluby. I tu zaczyna się problem, bowiem blisko trzy tysiące jednostek samorządu terytorialnego musiałoby uwzględniać w swoich statutach funkcjonowanie przedmiotowej komisji, będącej drugą - obok komisji rewizyjnej - obligatoryjną komisją organu stanowiącego. Po drugie, ustawa nowelizująca zakłada także zmiany w zakresie głosowania przez organy stanowiące JST w zakresie zasad tworzenia klubów radnych, składania interpelacji przez radnych czy też w zakresie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Co prawda wszystkie te zagadnienia w szerszym bądź w węższym zakresie już obecnie są regulowane w statutach jednostek samorządu terytorialnego, jednak po zmianie przepisów zapewne i one będą wymagać zmian.

Tymczasem z powyższymi propozycjami niestety nie zostały powiązane żadne przepisy przejściowe. W szczególności nie określono, do kiedy organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego mają dostosować swoje statuty do nowych przepisów. Może to rodzić istotne ryzyko uznania, iż doszło do zmiany upoważnienia ustawowego do uchwalania statutów. Tymczasem zgodnie z rozporządzeniem z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), które w tym zakresie znajduje zastosowanie do aktów prawa miejscowego, w tym do statutów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego (w opisywanym przypadku statutu - red.) w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego, zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że akt wykonawczy wydany na podstawie tego przepisu upoważniającego traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego treść przepisu upoważniającego.

Za mało czasu

Rygorystyczne postrzeganie powyższej reguły może prowadzić do przyjęcia, iż z chwilą wejścia w życie procedowanej ustawy nowelizującej - co ma nastąpić 14 dni po jej ogłoszeniu - wszystkie statuty jednostek samorządu terytorialnego utracą moc obowiązującą. Tak krótki okres vacatio legis jest całkowicie nierealny, aby skutecznie przeprowadzić procedurę nowelizacji statutu. W szczególności dotyczy to największych gmin oraz województw, w przypadku których w procedurze zmiany statutu dodatkowo uczestniczy Prezes Rady Ministrów. W związku z powyższym należy mieć nadzieję, iż w toku prac parlamentarnych projekt ustawy nowelizującej zostanie uzupełniony o stosowne przepisy przejściowe, pozwalające zachować w mocy dotychczasowe statuty jednostek samorządu terytorialnego do czasu ich dostosowania do znowelizowanych przepisów.

Rzeczywiste rozwiązanie problemów samorządowych związanych ze stosowaniem ustrojowych ustaw samorządowych wymaga pogłębionej refleksji i czasu. Stąd dużo ciekawszym rozwiązaniem zdaje się inicjatywa marszałka Senatu, który rozważa rozpoczęcie prac nad nową ustrojową ustawą samorządową mającą zastąpić dotychczasową ustawę o samorządzie gminnym, ustawę o samorządzie powiatowym oraz ustawę o samorządzie województwa. Być może to w ramach tej inicjatywy - o ile wejdzie ona w fazę realizacyjną - należałoby szeroko przedyskutować obecnie proponowane zmiany.

Niestety obecna większość parlamentarna zdaje się popełniać te same błędy co jej poprzednicy w poprzedniej kadencji parlamentu - nad tymi samymi kwestiami dyskutuje się przy okazji różnych inicjatyw realizowanych przez różne ośrodki władzy. Nie sprzyja to racjonalnemu tworzeniu prawa, które leży w interesie nas wszystkich. Przy czym całkowicie odrębną kwestią pozostaje ocena merytoryczna wprowadzanych zmian. Stanowią one przejaw nadregulacji prawnej, ingerującej w samodzielność jednostek samorządu terytorialnego. Wszystkie powyższe zagadnienia, które projektodawcy proponują wprowadzić do ustrojowych ustaw samorządowych, od lat funkcjonują w gminach, powiatach i województwach przy pełnej akceptacji organów nadzoru i sądów administracyjnych. Budżety obywatelskie, interpretacje radnych czy obywatelska inicjatywa uchwałodawcza skutecznie wykorzystywane są w wielu jednostkach samorządu terytorialnego z uwzględnieniem lokalnej specyfiki i dotychczasowych doświadczeń. ⒸⓅ

@RY1@i02/2017/241/i02.2017.241.088000300.801.jpg@RY2@

Maciej Kiełbus

partner w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners