Sonda. Samorządy o propozycjach zmian w ustawie o finansach publicznych

 Sylwia Cyza-Słomska, Urząd Miasta Szczecin

Wzór, zapisany w art. 243 ustawy o finansach publicznych, obarczony jest licznymi wadami. Korekta wzoru, polegająca jedynie na wyłączeniu dochodów ze sprzedaży z prawej strony wzoru i włączeniu do lewej strony szerszego katalogu tytułów dłużnych, przyczyni się do pogorszenia sytuacji samorządów w zakresie relacji wskaźnika obsługi długu do planowanej i wykonanej spłaty zobowiązań. Uwolnienie wzoru z wad (wydłużenie okresu z 3 do 7 lat bądź oparcie o prognozy lat następnych, wyłączenie odsetek od kredytów, zastąpienie dochodów ogółem dochodami bieżącymi) zamortyzowałoby skutek wprowadzanych zmian. Ponadto ocena, który instrument finansowy należy uznać za dług i co jest jego kosztem obsługi, wymaga doprecyzowania przepisów rozporządzenia ministra finansów w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego.

Z kolei zmianę w art. 1 pkt 7 b (dotyczy finansowania ze środków unijnych - red.) należy ocenić pozytywnie. Natomiast można doprecyzować zapis dotyczący finansowania zadania w co najmniej 60 proc. ze środków unijnych. Chodzi o przejrzystość określenia poziomu dofinansowania. Najkorzystniejszym wariantem jest przyjęcie kosztów kwalifikowanych jako podstawy do wyliczenia udziału.

 Agnieszka Gergont, rzecznik prasowy, Urząd Miasta Bolesławiec

Gmina znajduje się w dobrej sytuacji finansowej. Wyeliminowanie dochodów ze sprzedaży majątku przy wyliczaniu wskaźnika spowoduje obniżenie indywidualnego wskaźnika do poziomu 3,48 proc. To wskazuje, że proponowana zmiana nie będzie miała znaczącego wpływu na sytuację finansową gminy. Podobnie objęcie tytułami dłużnymi wszelkich zobowiązań zbliżonych do pożyczki nie wpłynie na gospodarkę gminną, w tym na inwestycje. Gmina od kilku lat nie zaciąga nowych zobowiązań finansowych i na razie takich nie planuje. Spłaca zobowiązania zaciągnięte w latach ubiegłych. Co do zmiany art. 232 ustawy o finansach publicznych w zakresie upoważnienia zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zmiany limitu zobowiązań i kwot wydatków w wieloletniej prognozie finansowej w ramach środków europejskich, to oceniamy ją pozytywnie.

 Wojciech Ostrowski, skarbnik miasta Płock

Wyeliminowanie dochodów ze sprzedaży z wyliczenia wskaźnika zadłużenia będzie miało oczywiście negatywny wpływ na wskaźnik wszystkich gmin w Polsce. Ograniczy to możliwości pozyskiwania zewnętrznego finansowania, a co się z tym wiąże, zmniejszy wydatki inwestycyjne gmin. W przypadku Płocka również pogorszy to wskaźnik zadłużenia, ale biorąc pod uwagę jego obecną bezpieczną wysokość, nie będzie miało wpływu na wielkość naszych planowanych inwestycji. Objęcie tytułami dłużnymi wszelkich zobowiązań zbliżonych do pożyczki i wprowadzenie ich do wskaźnika zadłużenia będzie powodowało konieczność ograniczania inwestycji, zwłaszcza dokonywanych poprzez spółki komunalne, które bez wsparcia miasta nie miałyby możliwości pozyskania finansowania dłużnego. Zmiana art. 232 ustawy o finansach publicznych jest korektą bardziej porządkową niż merytoryczną. Rzadko bowiem się zdarza przenoszenie między latami tylko środków unijnych. Znacznie częściej przesuwa się łącznie środki unijne oraz własne. Jest to jednak krok w dobrym kierunku.

 Marta Stachowiak, doradca prezydenta, Urząd Miasta Bydgoszczy

W przypadku Bydgoszczy eliminacja dochodów ze sprzedaży mienia nie powoduje istotnej zmiany wskaźnika zadłużenia, ponieważ nie jest to duża część dochodów miasta. Wskaźnik obsługi zadłużenia ma tak korzystne wartości w przypadku Bydgoszczy, że nie powoduje to istotnych zmian. Oczywiście Ministerstwo Finansów ma możliwość obliczenia, ile samorządów traci w wymienionym przypadku zdolność do rozwoju, i mam nadzieję, że takie kalkulacje miały miejsce. Łagodzący zapis o trzyletnim dochodzeniu do całkowitej eliminacji tego typu dochodów nie zmienia faktu, że zabiera się samorządom możliwość zaciągania kredytów na inwestycje. A sam zapis o karencji ma wadliwą prawnie konstrukcję. Gdy trwale usuwa się ze wzoru zapis o dochodach ze sprzedaży, to nie można w innym punkcie zapisać, że się "odpowiednio" przejściowo je ujmuje. Bo ich w zapisie już nie ma. W przypadku Bydgoszczy objęcie tytułami dłużnymi wszelkich zobowiązań zbliżonych do pożyczki na gospodarkę gminną, w tym inwestycje, nie ma dużego wpływu.

Zmiana art. 232 przez upoważnienie dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zmiany limitu zobowiązań i kwot wydatków w wieloletniej prognozie finansowej w ramach środków europejskich to pozytywna zmiana.

Niestety przy zmianie ustawy nie skorzystano z możliwości naprawy błędów wskaźnika obsługi zadłużenia, nie wyłączając ze wskaźnika spłaty odsetek i wydatków z tytułu poręczeń, które są już uwzględnione w wydatkach bieżących.

 Aleksandra Szatkowska, rzecznik prasowy Urzędu Miasta Bytomia

Dochody ze sprzedaży majątku są bardzo niestabilnym źródłem i trudno przewidzieć jego rzeczywiste wykonanie w stosunku do planu. W Bytomiu było to jednak przez ostatnie lata źródło znaczące i miało korzystny wpływ na wyliczenie wskaźnika z art. 243 ustawy o finansach publicznych. Objęcie tytułami dłużnymi wszelkich zobowiązań zbliżonych do pożyczki na gospodarkę gminną, w tym inwestycje, nie ma znaczenia dla naszego miasta, ponieważ nie posiadamy takich tytułów dłużnych.

Również planowana zmiana w art. 232 nie będzie miała większego znaczenia, bo większość zadań ujętych w wieloletniej prognozie finansowej wymaga zapewnienia wkładu własnego na realizację poszczególnych zadań, a dodatkowe środki finansowe mogą zostać zapewnione w uchwale Rady Miejskiej lub z rezerwy budżetu miasta. Dlatego zasadne jest uchwalanie WPF i zmian w budżecie przez radę. Udział zadań finansowanych w całości ze środków europejskich jest znacząco niski w stosunku do wszystkich zadań ujętych w WPF. Ponadto w przytoczonej zmianie art. 232 jest mowa tylko o zmianach do WPF, czyli zadanie wprowadzane po raz pierwszy do WPF i tak wymaga podjęcia uchwały.

 Aleksandra Dybiec, inspektor wydziału rozwoju gospodarczego i promocji w Starostwie Powiatowym w Płocku

Dla wielu jednostek wyeliminowanie wpływów ze sprzedaży majątku jest niekorzystne. Dotyczy to przede wszystkim gmin powiaty, zwłaszcza ziemskie, mają bardzo małe zyski z tego tytułu. Jeśli chodzi o objęcie tytułami dłużnymi wszelkich zobowiązań, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu, to od strony organu kontrolującego zmiana daje możliwość skutecznego wypełniania funkcji nadzorczych i kontrolnych. Dla jednostki samorządu terytorialnego wpłynie to niekorzystnie na wiele umów realizowanych przez samorządy, np. w partnerstwie publiczno-prywatnym.

Upoważnienie zarządu do zmiany limitu zobowiązań i kwot wydatków w wieloletniej prognozie finansowej w ramach środków UE uelastyczni z kolei i ułatwi zmiany w realizowanych projektach finansowanych z udziałem środków europejskich.

 Marcin Grad, wydział budżetu i podatków w Urzędzie Miejskim w Radomiu

Dochody ze sprzedaży majątku brane są pod uwagę dla określenia maksymalnej dopuszczalnej wysokości wskaźnika. Uwzględnianie sprzedaży majątku przy obliczaniu relacji z art. 243 ustawy o finansach publicznych podnosi jego wartość i wpływa pozytywnie na zdolność jednostki samorządu terytorialnego do obsługi zadłużenia. Rezygnacja z tego składnika wpłynie negatywnie na określanie kondycji finansowej samorządu w kontekście spłaty rat i odsetek od zaciągniętych zobowiązań. W praktyce wskaźnik zależny będzie jedynie od wypracowanej w latach poprzedzających rok budżetowy nadwyżki operacyjnej. Niewystarczająca wysokość dochodów bieżących w relacji do stale rosnącej skali wydatków bieżących wynikających z nakładania na JST coraz większej liczby zadań powoduje, że wypracowanie przez samorządy wystarczającego poziomu nadwyżki operacyjnej staje się bardzo trudne. Sytuacja ta może spowodować trudności wielu jednostek z uchwaleniem takiego budżetu, który umożliwiłby także uchwalenie wieloletniej prognozy finansowej.

 Kamila Busłowska, departament komunikacji społecznej, Urząd Miejski w Białymstoku

W przypadku Białegostoku wyeliminowanie z wyliczenia indywidualnego wskaźnika zadłużenia dochodów ze sprzedaży majątku pogorszy sytuację finansową gminy, bo obniży maksymalny dopuszczalny wskaźnik spłaty zobowiązań określony w art. 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Tym samym może uniemożliwić zachowanie relacji z art. 243. A to w dalszej konsekwencji przełoży się na brak możliwości uchwalenia budżetu. Aby to zagrożenie zniwelować i doprowadzić do spełnienia relacji, należałoby zmniejszyć wydatki lub sztucznie zawyżać dochody. To jednak jest sprzeczne z zasadą realistyczności wieloletniej prognozy finansowej. Zasadna byłaby również zmiana wzoru polegająca na wyłączeniu z prawej strony, z wydatków bieżących, kosztów obsługi długu. Obecnie koszty obsługi długu ujęte są w wydatkach bieżących ogółem (prawa strona wzoru) oraz jako odsetki w lewej stronie wzoru.

Objęcie tytułami dłużnymi wszelkich zobowiązań wywołujących skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki czy kredytu nie wpłynie zasadniczo na gospodarkę gminy z uwagi na to, że nie korzystamy z takich instrumentów. Jednak należy zwrócić uwagę, że w rozporządzeniu w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego brak jest doprecyzowania, co należy uznać za dług i co jest jego kosztem obsługi w przypadku np. umów nienazwanych o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanych z finansowaniem usług, dostaw i robót budowlanych.

Nowelę art. 232 oceniamy pozytywnie. Ułatwi ona zmiany w przedsięwzięciach w WPF i zmiany kwot wydatków, a tym samym nieco przyspieszy realizację projektów dofinansowanych z UE. Jednak należy zaznaczyć, że dozwolone zmiany dotyczą tylko kwot wydatków i limitów przedsięwzięć. A co z dochodami? Dopiero dopuszczenie zmian kwot dochodów i wydatków w ramach środków europejskich umożliwiłoby płynną realizację przedsięwzięcia dofinansowanego z UE.

 Mariusz Turczyn, kierownik referatu wieloletniego planowania finansowego i zarządzania długiem w wydziale budżetu i księgowości Urzędu Miasta Lublin

Wyłączenie z relacji, o której mowa w art. 243 ustawy o finansach publicznych, dochodów ze sprzedaży majątku spowoduje, że prawa strona relacji będzie uzależniona tylko i wyłącznie od poziomu uzyskanej nadwyżki operacyjnej i tym samym ulegnie znacznemu pogorszeniu. W celu zrównoważenia ubytku powstałego po prawej stronie relacji jednostki samorządu terytorialnego będą zmuszone do znacznego ograniczenia inwestycji, gdyż to właśnie nadwyżka operacyjna powiększona o wpływy ze sprzedaży majątku dawała możliwości realizacji planów inwestycyjnych. Wyeliminowanie wpływów ze sprzedaży majątku spowoduje pogorszenie wiarygodności kredytowej sektora JST i warunków finansowych (wyższe marże), na których pozyskiwano dotychczas środki na inwestycje. To zaś spowoduje wzrost kosztów finansowania, a w konsekwencji dodatkowo obciąży samorządy i jeszcze bardziej wpłynie na wskaźnik zadłużenia.

W celu spełnienia nowego wskaźnika zadłużenia, oprócz ograniczenia inwestycji, JST zmuszone będą do znacznego ograniczenia wydatków bieżących w celu szybkiej poprawy wyników operacyjnych. W nowym wskaźniku zadłużenia dodatkowa nadwyżka operacyjna będzie musiała zastąpić obecne wpływy ze sprzedaży majątku. To z kolei będzie skutkowało spadkiem wydatków bieżących miasta, ponieważ po stronie dochodów bieżących możliwości ich wzrostu są ograniczone. W konsekwencji doprowadzi to do obniżenia jakości usług świadczonych na rzecz mieszkańców. ⒸⓅ

Opracował Paweł Sikora