Biznes i państwo będą łączyć siły

W ciągu ośmiu lat, czyli od czasu, gdy możliwe stało się realizowanie projektów w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, przeprowadzono w sumie 470 postępowań na kwotę 19,1 mld zł netto. Nie wszystkie zakończyły się jednak sukcesem. Ostatecznie zawarto umowy na 122 projekty o wartości 6 mld zł, z których 112 (na kwotę prawie 5,6 mld zł) jest realizowanych zgodnie z wytycznymi - wynika z najnowszej analizy rynku przeprowadzonej przez Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego na zlecenie Ministerstwa Rozwoju.

- Oznacza to, że do zawarcia umów, których realizacja przebiegała zgodnie z pierwotnymi założeniami, doprowadzono w niespełna co czwartym wszczętym postępowaniu. Nic nie zmienia się pod tym względem od lat. Ciągle większość z zaplanowanych przez sektor publiczny przedsięwzięć nie znajduje zainteresowania wśród prywatnych inwestorów - zauważa Bartosz Korbus z Instytutu Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, z którego badań wynika, że jest to najczęściej przyczyną powtarzania postępowań. Łącznie z tego powodu powtórzono ich w 48,15 proc. przypadków. Dodaje, że powodem jest wysokie ryzyko ekonomiczne projektów realizowanych w ramach formuły PPP.

Koszty i ryzyko

Na inwestorze prywatnym z reguły spoczywa obowiązek finansowania inwestycji, co przekłada się na koszty realizacji umowy. M to znaczenie w procesie konkurowania o jej zawarcie. Szczególnie wobec długiego okresu, na jaki są zazwyczaj zawierane. Odzyskanie wkładu, a potem zarobienie pieniędzy nie jest natomiast proste, zwłaszcza że większość ogłaszanych projektów dotyczy deficytowych sektorów, w których występują olbrzymie potrzeby inwestycyjne. Przykładem jest branża sportowo-rekreacyjna, w której jak dotąd odbyło się najwięcej (126) postępowań. O niskiej ich skuteczności świadczy mała liczba zawartych umów. Zaledwie 17.

Niewiele lepiej jest w infrastrukturze sportowej, gdzie umowami zakończyło się 15 spośród 63 ogłoszonych postępowań.

Najlepsze przełożenie na realne inwestycje jest w sektorze telekomunikacji, gdzie do skutku dochodzi 50 proc. projektów, gospodarki wodno-kanalizacyjnej (48,28 proc.) oraz efektywności energetycznej (38,89 proc.). Liczba ogłaszanych postępowań oscyluje w nich jednak w okolicy 30.

Zdaniem ekspertów barier powolnego rozwoju PPP w Polsce jest więcej. Kolejną jest podejście instytucji finansowych do tego rodzaju przedsięwzięć. Banki wciąż niechętnie udzielają na nie wsparcia. To się powoli zmienia, jednak wybór ofert wciąż jest ograniczony. Barierę stanowi poza tym brak wiary i przekonania samych samorządów o sensowności inwestycji w formule PPP. Wiele z nich obawia się, czy zostanie ona zaakceptowana przez organy kontrolne.

- Do tego rodzaju przedsięwzięć nie są przygotowani także inwestorzy prywatni, którym brakuje elastyczności i kreatywności. Wolą uczestniczyć w projektach dających szybsze zyski. Tymczasem w PPP trzeba niekiedy wyłożyć niemałe pieniądze, do tego poczekać od kilku do nawet kilkunastu lat, aż się zwrócą i przyniosą dodatkowe profity - tłumaczy Bartosz Korbus.

Eksperci zwracają uwagę, że niechęć inwestorów prywatnych do projektów realizowanych w ramach PPP wynika też z innego powodu. W tej formule w Polsce realizowane są przede wszystkim inwestycje o relatywnie niedużej wartości. Potwierdza to zresztą najnowsza analiza opracowana przez Instytut PPP. Zgodnie z nią dominują przedsięwzięcia w skali mikro, czyli o wartości mniejszej niż 5 mln zł. Postępowań takich odbyło się dotychczas 145. Na drugim miejscu są projekty małe, o wartości do 20 mln zł (w sumie 105 postępowań), a na trzecim małe - do 50 mln zł (96).

Dla porównania: przetargi w ramach PPP dla dużych projektów, czyli o wartości powyżej 250 mln zł, odbyły się dotychczas zaledwie 19 razy.

Tymczasem od strony kosztowej przygotowanie całego przedsięwzięcia jest drogie zarówno dla strony publicznej, jak i prywatnej. Idą jednak zmiany na lepsze. Zgodnie z wytycznymi rządu, przy drogich inwestycjach (o wartości 300 mln zł) trzeba będzie udowodnić, że formuła PPP nie jest najlepszą opcją.

- Konieczność przeprowadzania negatywnego testu może wpłynąć na postrzeganie PPP jako korzystniejszego, gdy weźmie się pod uwagę całe życie projektu, a więc uwzględni wszystkie koszty utrzymania i okresowych remontów - przyznaje Agnieszka Gajewska, partner w PwC, lider zespołu ds. finansowania projektów inwestycyjnych w regionie Europy Środkowo-Wschodniej.

Poza tym, jak dodaje, administracja centralna ma wyższy potencjał w zakresie dużych inwestycji, które lepiej nadają się do realizacji w PPP ze względu na stosunkowo wysokie koszty przygotowania projektu. Zbyt małe projekty nie są w stanie przynieść korzyści w takiej skali, która uzasadniałaby odpowiednio wyższe koszty przygotowania. Ministerstwo Rozwoju opracowało już bazę projektów, które mogą zostać zrealizowane w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Znalazło się w niej 145 inwestycji, których łączna wartość ma przekroczyć 48 mld zł. Większość z nich to przedsięwzięcia na kwotę do 50 mln zł. Jednak wartość ośmiu projektów wynosi po kilka miliardów każdy.

Unijnych coraz mniej

Jak zauważa Bartosz Korbus, coraz trudniej będzie realizować inwestycje w oparciu o fundusze unijne. Samorządy będą w związku z tym szukały alternatywnych rozwiązań. Szczególnie że potrzeby, które muszą zaspokoić, rosną z każdym rokiem. W związku ze zmianami demograficznymi trzeba wybudować nowe szkoły i przedszkola, rozwój miast i gmin wymaga nowych dróg.

Z badań przeprowadzonych przez Instytut PPP na zlecenie Ministerstwa Rozwoju wynika, że podmioty publiczne, które dotychczas korzystają z formuły PPP przy przetargach, planują już kolejne 92 projekty. Część z nich może być przedmiotem przetargu jeszcze w 2017 r., a część w roku 2018 lub kolejnych. Co ważne, w ramach tych przedsięwzięć stwierdzono mniejszą liczbę projektów mikro, co może się wiązać z małą liczbą inwestycji usługowych planowanych na najbliższe dwa lata. Aż 6,45 proc. z nich to projekty duże, które dotychczas pojawiały się sporadycznie.

Wśród podmiotów publicznych zainteresowanych nawiązaniem współpracy w formule PPP stale dominują samorządy.

Te dotychczas zawarły najwięcej umów na tego rodzaju inwestycje - 103. Najwięcej z nich podpisały gminy miejskie - 32, wiejskie - 23 i miejsko-wiejskie - 16. Urzędy marszałkowskie z liczbą dziewięciu umów są dopiero na czwartym miejscu.

Najwięcej projektów PPP (19) nadal pochodzi od podmiotów publicznych z województwa mazowieckiego, gdzie dotychczas ogłoszono 79 postępowań. Coraz aktywniejsze na tym polu zaczynają być jednak podmioty publiczne z województwa świętokrzyskiego (15 przedsięwzięć), śląskiego (8), dolnośląskiego (7) i zachodniopomorskiego (6).

- PPP to bardzo potrzebne narzędzie, szczególnie że w bliskiej perspektywie mamy zakręcenie kurka środków europejskich i trzeba szukać innych źródeł finansowania. Przykłady europejskie są budujące, natomiast w Polsce kilka gmin osiągało spektakularne sukcesy, ale zasadniczo system nie działał - wyjaśnia Katarzyna Gruszecka-Spychała, wiceprezydent Gdyni. Dodaje, że miasto z dużą uwagą przygląda się rządowej platformie rozwoju PPP koordynowanej przez resort rozwoju, a przede wszystkim projektowi zmian w ustawie, który obecnie jest konsultowany (uwagi można było zgłaszać do 5 kwietnia).

Prawo to nie wszystko

- Mądra legislacja może tu wiele pomóc. Staramy się uczyć od kolegów z bardziej doświadczonych gmin zagranicznych, bo oprócz dobrego prawa potrzeba jeszcze określonych umiejętności. Osobiście mam nadzieję, że wkrótce zaczniemy realizować projekty w tym trybie i że będzie to doskonały interes dla obu stron oraz jawny dowód, że bliskie związki samorządów z biznesem mogą służyć dobru wspólnemu, a nie realizacji ciemnych interesów. To ostatnie w Polsce jest dość mocno utrwalonym, choć absurdalnym, przekonaniem - podkreśla Katarzyna Gruszecka-Spychała. Upowszechnianiu się formuły PPP sprzyjać będą też ostatnie zmiany prawa. Dzięki nim samorządy decydujące się na to rozwiązanie zyskały pewność, że inwestycja realizowana w ramach PPP (ponoszone w związku z nią wydatki z budżetu) nie będzie traktowana jak kredyt czy pożyczki, czyli nie będzie powodowała długu w budżecie.

- Warunkiem jest jednak, by większość ryzyka związanego z techniczną i finansową realizacją przedsięwzięcia spoczywała na podmiocie prywatnym, podobnie jak ryzyka związanego z dostępnością gotowego już obiektu dla podmiotu publicznego czy ewentualnym popytem na świadczone w ramach przedsięwzięcia usługi - komentuje Bartosz Korbus.

Dodaje, że wynagrodzenie wypłacane w ramach umów PPP w części, w jakiej pokrywa nakłady na tego rodzaju inwestycje, są też zaliczane do wydatków majątkowych, czyli nie wpływają negatywnie na limit wydatków bieżących samorządu.

Zdaniem ekspertów nie należy jednak oczekiwać, że formuła PPP zyska większościowy udział w rozstrzyganych w Polsce przetargach.

- Trzeba pamiętać, że PPP jest bardzo ciekawym modelem, pozwalającym na odniesienie korzyści stronie publicznej i prywatnej, ale tylko dla wybranej grupy projektów, to jest odpowiednio dużych, charakteryzujących się określonym profilem ryzyka i w których partner prywatny może zaoferować pewne innowacyjne rozwiązania, jeżeli chodzi o technologię, innowacyjność operacyjną czy finansową. Na świecie widać wprawdzie coraz większe zainteresowanie prywatnych podmiotów inwestycjami infrastrukturalnymi, ale nawet w najbardziej zaawansowanych w tym obszarze krajach udział PPP w projektach infrastrukturalnych stanowi około 15-20 proc. Mowa m.in. o Wielkiej Brytanii, Holandii, Kanadzie czy Australii - komentuje Agnieszka Gajewska.

@RY1@i02/2017/081/i02.2017.081.05000020b.801(c).jpg@RY2@

Partnerstwo w liczbach

Patrycja Otto

patrycja.otto@infor.pl