Centrum podatkowej pomocy dla gmin. W samorządach więcej obaw niż radości

Dlatego najpierw rząd proponuje stworzenie struktury, która ogarnęłaby całość lokalnych spraw podatkowych i wsparła gminy, przede wszystkim informacyjnie. Planowane Centrum Kompetencyjne Podatków Lokalnych miałoby wskazywać im, jak stosować przepisy i pomagać – na ich wniosek – w sprawach indywidualnych. Czy to realna pomoc? Tylko według ekspertów. W ocenie jednostek samorządu ‒ niekoniecznie. 36 etatów specjalistów pomocników ma się bowiem znaleźć w Krajowej Informacji Skarbowej. Gminy boją się utraty niezależności, zwłaszcza że to dyrektor KIS ma mieć prawo do wydawania interpretacji indywidualnych w sprawach podatków i opłat lokalnych. – Obawiamy się, czy ta zamiana zabezpieczy nasze interesy – mówi przedstawiciel łódzkiego magistratu. JST nie wierzą też, że w walce ze Skarbem Państwa centrum stanie po ich stronie. Jest również ryzyko, że centrum będzie rozstrzygać wątpliwości w sporze z podatnikiem w wykładni przepisów na jego korzyść, zgodnie z art. 2a ordynacji podatkowej.

Gminy patrzą więc na propozycję pomocy spode łba – trochę by chciały, ale bardziej się boją. Cieszy ich tylko jedno – możliwość zaskarżania do sądów niekorzystnych dla nich decyzji samorządowego kolegium odwoławczego, o czym pisaliśmy już na początku sierpnia. ©℗

Bożena Ławnicka

bozena.lawnicka@infor.pl

 

Będzie wsparcie, ale zagrożona jest niezależność

Dzięki nowemu podmiotowi samorządy szybko widziałyby, co zmienia się w podatkach, i miałyby wytyczne, jak postępować. W dużych sprawach finansowych mogłyby zaś uzyskać realną pomoc

Centrum Kompetencyjne Podatków Lokalnych miałoby dawać gminom informacje o zmianach w podatkach, orzecznictwie i interpretacjach, pomagać w istotnych sporach, a nawet zastępować je w sądzie, o ile samorządy byłyby tym zainteresowane. Powołanie tej instytucji przewiduje projekt przepisów wprowadzających nową ordynację podatkową. Zasadniczo zakłada on zapewnienie wójtom, burmistrzom i prezydentom miast wsparcia informacyjnego w załatwianiu spraw oraz zastępstwa procesowego w sądach – ale tylko na wniosek jednostki samorządu terytorialnego. Gminy mają jednak obawy, że ceną za takie wsparcie będzie utrata niezależności.

Zmiany na mocy przepisów wprowadzających ordynację miałyby zostać zawarte w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 508) i wejść w życie od stycznia 2020 r. Centrum miałoby bowiem stanowić część administracji skarbowej.

Informacja dla wszystkich, realne korzyści – dla niektórych

Przypomnijmy: utworzenie centrum zaproponowała Komisja Kodyfikacyjna Ogólnego Prawa Podatkowego, która opracowała założenia i projekt nowej ordynacji podatkowej oraz przepisów wprowadzających tę ustawę. Zgodnie z jej założeniami nowo powołana struktura miałaby podpowiadać wójtom, burmistrzom i prezydentom miast w sprawach podatków lokalnych, zwłaszcza tych kłopotliwych. Bo, jak oceniają autorzy projektu, jednym z problemów, zwłaszcza w małych gminach, jest niedostatek profesjonalnych kadr specjalizujących się w podatkach lokalnych. Centrum miałoby więc dawać wsparcie gminnym organom podatkowym w szczególności w zakresie zmian prawa, problemów dotyczących podatków lokalnych, a także bieżącego orzecznictwa i praktyki. Innymi słowy, gminy miałyby dostawać informacje o tym, co się dzieje w podatkach gminnych. Ponadto – jeśli złożyłyby stosowny wniosek – mogłyby otrzymać pomoc w załatwianiu konkretnych spraw. Autorzy projektu zapewniają, że wszystko będzie się odbywać bez wkraczania w kompetencje, prawa i obowiązki gminnych organów podatkowych. Miasta i gminy obawiają się jednak, że może być inaczej.

W założeniach projektodawców wsparcie mogłoby dostać np. kilka samorządowych organów podatkowych, które będą prowadzić postępowania wobec jednego podmiotu w zakresie tego samego lub podobnego przedmiotu opodatkowania (np. budowli usytuowanych na terenie kilku gmin). Jak przekonują autorzy projektu, pomoc centrum wzmocniłaby pozycję zwłaszcza mniejszych samorządowych organów podatkowych oraz ograniczyła przypadki wydawania różnych decyzji w takich samych lub podobnych sprawach podatkowych.

Co ważne, pomoc miałaby dotyczyć nie tylko podatków lokalnych, lecz także ordynacji podatkowej. Szczegółowe zasady i tryb zapewniania wsparcia przez Krajową Informację Skarbową w załatwianiu spraw podatkowych oraz zastępstwa procesowego ma określić minister finansów w specjalnym rozporządzeniu. Minister powinien podać w nim zasady selekcji i nadawania priorytetu sprawom. Co to oznacza? Centrum Kompetencyjne Podatków Lokalnych nie pomoże każdemu – gmin jest bowiem prawie 2,5 tys., a każda z nich rozpatruje wiele spraw podatkowych. Pomoc wszystkim byłaby więc nierealna. Ale informacja dla wszystkich – jest już możliwa. Wszyscy mają więc dostać wskazówki na temat tego, co się dzieje w podatkach. – Projektowana zmiana usprawni funkcjonowanie samorządowych organów podatkowych, podniesie ich efektywność oraz zapewni stabilizację interpretacji i stosowania prawa dla podatników – przekonują autorzy projektu.

Nie mniej ważną zmianą jest zabranie wójtom, burmistrzom i prezydentom miast prawa do wydawania interpretacji indywidualnych w sprawach podatków i opłat lokalnych i przekazanie go dyrektorowi Krajowej Informacji Skarbowej. Celem jest ujednolicenie stanowisk gmin, na co bardzo przychylnie patrzą eksperci podatkowi i podatnicy. Dziś centralnie mogą być wydawane jedynie interpretacje ogólne (przez ministra finansów). Na tę akurat zmianę samorządy nie patrzą przychylnie.

Kluczowe problemy

W takich sprawach dotyczących opodatkowania gminne organy podatkowe, a także sądy administracyjne, wydawały w ostatnich latach rozbieżne decyzje czy wyroki:

• stacje trafo (transformatorowe),

• kontenerowe stacje redukcyjno-pomiarowe w gazownictwie,

• kontenery telekomunikacyjne,

• oczyszczalnie ścieków,

• silosy na cukier i zboże,

• niektóre stadiony sportowe. ©℗

Duże miasta: to oferta raczej nie dla nas

Tylko część największych miast nie wyklucza, że będzie korzystać z pomocy CKPL. Większość uważa, że to oferta nie dla nich, bo mają zasoby kadrowe, by samodzielnie radzić sobie z problemami związanymi z podatkiem od nieruchomości. Jednak – jak przyznaje Barbara Sajnaj, skarbnik miasta Poznania – co do zasady tego rodzaju wsparcie informacyjne, w tym w zakresie reprezentacji procesowej przed sądami, jest dobrym pomysłem, szczególnie dla mniejszych gmin. – Poznań nie przewiduje korzystania z tego rodzaju pomocy, dysponujemy obecnie profesjonalną i dobrze zorganizowaną kadrą, wyspecjalizowaną w przepisach z zakresu podatków lokalnych – przekonuje Barbara Sajnaj. Jej zdaniem pomoc powinna być jednak realizowana nie na szczeblu centralnym, ale na szczeblu samorządowym. Podobnie do projektu utworzenia CKPL podchodzi Wrocław. – Projekt utworzenia centrum oceniamy neutralnie pod kątem współpracy z tym organem. Zasada działania na wniosek jest tu jednak kluczowa. Obecnie nie wydaje się to dla nas wymierne wsparcie, choć nie można wykluczyć, że zapadnie decyzja, by w indywidualnym przypadku z niego skorzystać – wyjaśnił nam Urząd Miasta Wrocławia. Z kolei łódzki magistrat planowane utworzenie CKPL ocenia pozytywnie i przyznaje, że choć adresatem tej pomocy wydają się jednostki samorządowe o mniejszym potencjale, jeśli chodzi o zasoby ludzkie i wyspecjalizowane kadry, to skorzystałby z tego instrumentu.

Wrocław podchodzi do nowej struktury ostrożnie, dostrzega nawet pewne ryzyko w działalności informacyjnej CKPL. Jak wyjaśnia UM Wrocławia, chodzi o dotychczasowe przypadki rozbieżnych stanowisk gminnych organów podatkowych, co wynikało głównie z orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych. Kolegia z kolei stosują linie orzecznicze właściwych sądów administracyjnych. Dotyczy to wszystkich spraw, gdzie NSA musiał się wypowiadać w drodze uchwały. – Z pewnością do czasu zmian w przepisach prawa materialnego nadal będą pojawiać się wątpliwości głównie w przedmiocie opodatkowania budowli. Można wątpić, czy centrum poradzi sobie z tymi przypadkami, zanim sprawa trafi do NSA. Jeśli natomiast wątpliwości centrum będzie rozstrzygać na korzyść podatnika w myśl zasady wynikającej z art. 2a ordynacji podatkowej, to zmiany oceniamy negatywnie – wskazuje Wrocław.

Ile wpływa do budżetu JST

Małe jednostki: możemy trafić z deszczu pod rynnę

Również opinia małych gmin o nowej instytucji nie jest jednoznaczna. Wprawdzie pytane przez nas osoby mówią, że są skłonne skorzystać z pomocy CKPL, zwłaszcza jeśli chodzi o informacje, ale Leszek Świętalski, sekretarz generalny zarządu Związku Gmin Wiejskich RP, zauważa jednak, że nadal może to być walka Dawida z Goliatem. Tyle że tym razem w roli olbrzyma będą występować nie wielkie firmy prywatne, ale państwowe podmioty, które rząd chroni, np. firmy energetyczne. Również burmistrz 3,5-tysięcznego Kowala, Eugeniusz Gołembiewski, nie kryje niepokoju i nie jest pewny, co przyniosą zapowiadane zmiany. – Potrzebne są nam nie tylko zmiany dotyczące interpretacji, lecz także całościowe poddanie krytycznej analizie podatków i opłat lokalnych – przekonuje. – Bo zwłaszcza w małych gminach coraz to nowe obowiązki nakładane przez stronę rządową nie idą w parze ze wzrostem dochodów. A to może prowadzić do niewypłacalności kolejnych samorządów.

Eksperci: efektem będzie ujednolicenie wykładni

To, do czego nie są przekonane samorządy, chwalą eksperci podatkowi. Ich zdaniem gminy potrzebują pomocy CKPL. Jak mówi Michał Nielepkowicz, doradca podatkowy i wspólnik w Thedy & Partners, punktem wyjścia do zmiany sytuacji w podatku od nieruchomości powinna być przebudowa systemu i zmiana przepisów, bo od lat są wadliwe. – Przepisy dotyczące opodatkowania nieruchomości są jednymi z najbardziej skomplikowanych w prawie podatkowym i powodują liczne trudności interpretacyjne – przyznaje ekspert. Nowych regulacji nie da się jednak wprowadzić z dnia na dzień, dlatego zdaniem Michała Nielepkowicza każdą inicjatywę, która do tego czasu może wpłynąć na ujednolicenie wykładni i stosowania przepisów, należy z założenia ocenić pozytywnie. Również Paweł Banasik, partner odpowiedzialny za zespół ds. podatku od nieruchomości w Deloitte, uważa, że zasadnicze założenia projektu dotyczącego powołania centrum są słuszne. W jego ocenie najbardziej zasadna wydaje się informacyjna kompetencja CKPL, bo właściwe informowanie gmin o bieżącym orzecznictwie, interpretacjach itp. może zwiększyć wiedzę merytoryczną organów podatkowych (wójtów, burmistrzów i prezydentów miast). To zaś powinno również przynieść korzyści samym podatnikom. – Zdarza się, że gminy toczą spory z podatnikami o kwestie jednolicie rozstrzygane przez sądy administracyjne, bez uwzględnienia tego orzecznictwa. Dzięki poszerzonej edukacji gminnych organów podatkowych ten problem może zniknąć lub w znacznym stopniu zostanie ograniczony – uważa Paweł Banasik. Ma on nadzieję, że centrum będzie informować organy podatkowe zarówno o orzecznictwie korzystnym dla gmin, jak i korzystnym dla podatników. Jak dodaje Michał Nielepkowicz, kłopoty z interpretacją i stosowaniem przepisów dotyczą wszystkich, zarówno podatników, jak i gmin, zasadniczo niezależnie od ich wielkości. – Owszem, w tych większych jednostkach samorządu terytorialnego jest zatrudnionych więcej osób i dzięki temu może im być łatwiej. Jednak również małe gminy próbują sobie radzić z wątpliwościami. Tu barierą są przede wszystkim wadliwe przepisy – mówi Nielepkowicz.

Wojciech Pławiak, radca prawny i doradca podatkowy z KDCP, uważa jednak, że brak możliwości kadrowych i finansowych do prowadzenia skomplikowanych i kosztownych sporów z zakresu podatku od nieruchomości widać zwłaszcza w mniejszych samorządach. – W wielu podatkiem od nieruchomości zajmuje się jedna osoba, góra dwie, urzędnicy ci są obciążeni przede wszystkim obowiązkiem wydawania tysięcy decyzji ustalających dla osób fizycznych – wskazuje Pławiak. Nie mają oni możliwości, by kompetentnie zająć się wydawaniem rozstrzygnięć lub interpretacji czy prowadzeniem kontroli w zakresie podatku od nieruchomości.

Paweł Banasik uważa, że dobrą wiadomością będzie wsparcie centrum w poważniejszych postępowaniach podatkowych, na wniosek gmin. Niektóre z nich mają bowiem istotne braki kadrowe i mogą nie radzić sobie ze zbyt skomplikowanymi postępowaniami. Często ich decyzje są uchylane przez samorządowe kolegia odwoławcze, a sama sprawa przekazywana jest do ponownego rozpoznania. – Zdarza się, że taki scenariusz powtarza się kilkakrotnie w jednej sprawie. Postępowania trwają latami, a podatnik zostaje przez długi czas w niepewności – mówi Paweł Banasik. Podkreśla też, że ta kompetencja centrum będzie miała sens tylko pod warunkiem, że będzie ono dysponować odpowiednią kadrą urzędniczą, która będzie w stanie skutecznie wspierać organy podatkowe. – Mówimy przecież o ponad dwóch tysiącach gmin. Spraw istotnych, w których niezbędna będzie pomoc centrum, może być zatem bardzo dużo – uważa ekspert.

Wojciech Pławiak zwraca też uwagę, że systemowym błędem obecnie funkcjonującego modelu podatku od nieruchomości jest powiązanie w jednym organie funkcji orzeczniczej i interpretacyjnej z rolą samorządu, dla którego wpływy z podatku są bardzo często decydujące dla budżetu. – Stawia to samorządy w skrajnie trudnej sytuacji. Każde rozstrzygnięcie pozytywne dla podatnika oznacza ubytek w budżecie gminy, który służy do realizacji celów samorządu – uważa Pławiak. Jego zdaniem zmiany powinny być bardziej radykalne. Funkcje orzecznicze i interpretacyjne powinny zostać przesunięte do istniejącej, wyspecjalizowanej administracji podatkowej.

Interpretacje indywidualne w KIS? Samorządy niezadowolone

Samorządy uważają, że przeniesienie prawa do wydawania interpretacji indywidualnych do dyrektora KIS oznacza pozbawienie ich obecnych kompetencji w tym zakresie. Obecnie interpretacje indywidualne w podatkach należnych budżetowi państwa (VAT, akcyza, dochodowe) wydaje dyrektor KIS. W podatkach lokalnych organem interpretacyjnym jest na terenie swojej gminy/miasta wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Projekt nowej ordynacji podatkowej i przepisów ją wprowadzających przewiduje przeniesienie prawa do wydawania interpretacji indywidualnych w zakresie podatków i opłat lokalnych do dyrektora KIS.

Jak mówi Piotr Tomaszewski, skarbnik Bydgoszczy, zgodnie z projektowanymi zmianami wójt, burmistrz czy prezydent nie będzie co prawda bezpośrednio wydawał interpretacji indywidualnej, ale będzie uczestniczył w procesie jej wydawania poprzez wyrażenie swojego stanowiska. Zgodnie bowiem z projektowanymi przepisami dyrektor KIS przed wydaniem interpretacji dotyczącej podatków, dla których właściwym organem jest samorządowy organ podatkowy, zobowiązany będzie do wystąpienia o stanowisko tego organu.

Brak takiego stanowiska w tym terminie będzie się uważało za akceptację projektu interpretacji indywidualnej. Jednocześnie interpretacja indywidualna będzie musiała zawierać wskazanie stanowiska przedstawionego przez samorządowy organ podatkowy wraz z uzasadnieniem, w jakim zakresie stanowisko to uznaje się za nieprawidłowe. – Organ podatkowy będzie więc pośrednio uczestniczył w wydaniu interpretacji indywidualnej – mówi Piotr Tomaszewski. W jego ocenie takie rozwiązanie ma posłużyć ujednoliceniu wydawanych interpretacji, co jest słuszne zarówno z punktu widzenia organu podatkowego, jak i podatników. – Niekorzystna sytuacja może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy stanowisko dyrektora KIS będzie odmienne niż stanowisko samorządowego organu podatkowego. Aczkolwiek w uzasadnieniu interpretacji indywidualnej dyrektor KIS musi wyjaśnić, dlaczego i w jakim zakresie stanowisko organu samorządowego uznaje za nieprawidłowe – przyznaje skarbnik Bydgoszczy.

Duże miasta, które o to spytaliśmy, są przeciwne przeniesieniu swoich kompetencji w zakresie interpretacji indywidualnych do dyrektora KIS.

Urząd Miasta Łodzi wydawanie indywidualnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w zakresie podatków i opłat lokalnych przez dyrektora KIS ocenia negatywnie. Magistrat zwraca uwagę, że ponieważ interpretacje te dotyczą dochodów własnych gmin, wydawane interpretacje podatkowe mają istotne znaczenie dla dochodów i budżetów gmin. – Obawy samorządów budzi to, czy taka zmiana zabezpieczy w należyty sposób interesy samorządów. Ryzyko to będzie miało tym większe znaczenie w przypadkach kolizji interesów budżetu państwa i samorządów, które się czasem pojawiają – uważa UM Łodzi. W przypadku wystąpienia kolizji tych interesów, w świetle przepisów obowiązujących dotychczas, wydana interpretacja podatkowa może zostać poddana ocenie przez sąd administracyjny. Natomiast na gruncie projektowanych przepisów takiej możliwości może w ogóle nie być, albowiem podatnik sam nie zaskarży interpretacji, która będzie dla niego korzystna, a gmina takiej możliwości nie będzie miała. – Wobec powyższego postulujemy pozostawienie kompetencji do wydawania indywidualnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w zakresie podatków i opłat lokalnych samorządowym organom podatkowym – stwierdza łódzki magistrat. Podobne stanowisko ma Wrocław. – Założenie, że dyrektor KIS będzie występował do prezydenta miasta o opinię, która i tak nie będzie wiążąca, niepotrzebnie wydłuży czas załatwiania sprawy – stwierdza UM Wrocławia. Jeśli przyjąć, że opinia miasta będzie wydawana w formie postanowienia lub decyzji, to proces ten skomplikuje sprawę i niepotrzebnie wydłuży czas jej załatwiania. Wrocławski ratusz zwraca uwagę, że przez wiele lat wykształciły się w samorządach służby finansowe, mające wiedzę i doświadczenie, które doskonale sobie radzą z dotychczas obowiązującą procedurą ordynacji podatkowej i przepisami dotyczącymi podatków lokalnych. Bogate orzecznictwo sądowe dostatecznie utrwaliło linie orzecznicze.

– Doświadczone i sprawne służby oprócz praworządności mają również na uwadze skutki finansowe dla gminy i dochodzą uznania swoich racji przed WSA i NSA. Należy się obawiać braku takiej skuteczności ze strony pracowników KIS wykonujących to zadanie na rzecz samorządów – stwierdza UM Wrocławia. Co więcej, wydawanie indywidualnych interpretacji z zakresu podatków lokalnych przez dyrektora KIS pozbawia prezydenta miasta jego kompetencji oraz wkracza w prawa i obowiązki gminnych organów podatkowych. – Gmina Wrocław jest przeciwna nowej procedurze wydawania interpretacji. Za największe ryzyko należy uznać możliwość stosowania przez dyrektora KIS art. 2a i rozstrzygania wątpliwości co do wykładni przepisów na korzyść podatnika, których skutki będzie ponosił budżet gminy. Zasada ta ma ulec rozszerzeniu w nowej ordynacji podatkowej na wątpliwości co do stanu faktycznego, co dodatkowo zwiększa to ryzyko – wskazuje UM Wrocław.

Również w ocenie Barbary Sajnaj, skarbnika Poznania, projektowana zmiana trybu wydawania interpretacji indywidualnych jest nie do zaakceptowania, bo jest to proste ograniczenie władztwa samorządów w tym zakresie. – W naszej ocenie to samorządowy organ podatkowy ma niezbędną wiedzę i doświadczenie w stosowaniu przepisów lokalnego prawa podatkowego, w związku z tym kompetencje w tym zakresie powinny pozostać przy samorządach – stwierdza nasza rozmówczyni. Zgadza się ona również, że pozbawienie gmin realnego wpływu na wydawanie interpretacji może prowadzić do umniejszenia ich dochodów.

Podobne wątpliwości ma także Leszek Świętalski, reprezentujący gminy wiejskie. Zwraca uwagę, że jest to kolejny etap centralizowania państwa. – Jesteśmy zapędzani do kąta. A dodatkowo jesteśmy w niekomfortowej sytuacji, bo mamy uwagi do przepisów, które teoretycznie mają nas wspomóc – mówi.

Zdaniem UM Łodzi, wychodząc naprzeciw oczekiwaniu ujednolicenia interpretacji indywidualnych i większej ich spójności, można rozważyć, czy lepszym rozwiązaniem nie byłoby nadanie ministrowi finansów uprawnienia do zmiany z urzędu interpretacji wydanej przez samorządowy organ podatkowy. – Od takiej zmiany samorządowemu organowi podatkowemu winno przysługiwać uprawnienie do zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Takie rozwiązanie z jednej strony zabezpieczałoby należycie interesy gmin, z drugiej zaś przewidywałoby możliwość interwencji ministra finansów w przypadkach, w których uzna on, że interpretacje te zawierają niewłaściwe oceny i nie służą zachowaniu spójności prawa podatkowego – stwierdza UM Łódź.

14 dni tyle czasu od otrzymania z KIS wniosku w sprawie podatku lokalnego będzie miał samorządowy organ podatkowy na przedstawienie swojej opinii w tej sprawie

Dobra zmiana, ale dla podatników

Nietrudno się domyślić, że zupełnie inne zdanie o projektowanej zmianie w zakresie interpretacji indywidualnych mają eksperci. Zgodnie uważają, że przeniesienie kompetencji do centralnego organu będzie korzystne, tyle że z punktu widzenia podatników. Michał Nielepkowicz przypomina, że obecnie każdy wójt, burmistrz i prezydent miasta to odrębny organ podatkowy, w tym interpretacyjny. W połączeniu z wadliwymi przepisami przekłada się to na rzeczywistość funkcjonowania przedsiębiorstw, przede wszystkim sieciowych. – Jeden dostawca mediów na południu Polski od tego samego rodzaju infrastruktury przesyłowej może płacić inaczej podatek od nieruchomości niż firma z tej samej branży od takiej samej infrastruktury na północy kraju – mówi ekspert. Co więcej, nierzadko ten sam podatnik jest zobowiązany do stosowania różnego podejścia do swoich rozliczeń w zależności od wykładni tych samych przepisów obowiązujących w różnych gminach. – Ponadto obecnie organ gminy będącej beneficjentem wpływów z tytułu podatku od nieruchomości jest jednocześnie organem interpretacyjnym i wymiarowym. Naturalne więc jest, że przy wydawaniu interpretacji urzędnicy kierują się w jakimś stopniu chęcią uzyskania określonych wpływów do gminnej kasy – dodaje Nielepkowicz. Podobnie obecną sytuację ocenia Paweł Banasik. Jak mówi, dzisiaj system wydawania interpretacji indywidualnych w zasadzie nie działa, gdyż podatnik posiadający nieruchomości w więcej niż jednej gminie zmuszony jest w zasadzie wystąpić o interpretację do każdej gminy oddzielnie. A biorąc pod uwagę, że nie ma żadnej pewności, iż podatnik otrzyma identyczne interpretacje, sens występowania o nie jest w zasadzie żaden. – Podatnicy posiadający nieruchomości w wielu gminach niemal nie korzystają zatem z instytucji interpretacji indywidualnych – mówi Banasik. Eksperci zgodnie twierdzą, że scentralizowanie interpretacji jest więc dobrą propozycją. – Może bowiem doprowadzić do zwiększenia obiektywizmu, skoro – przynajmniej w założeniu – organ interpretacyjny w zakresie danego podatku nie będzie bezpośrednim beneficjentem wpływów z tego podatku – uważa Michał Nielepkowicz. Ponadto, jak dodaje Paweł Banasik, scentralizowanie systemu zachęci podatników do korzystania z tego instrumentu.

Problemem może być projektowana procedura wydawania interpretacji. Paweł Banasik nie jest przekonany, czy właściwym rozwiązaniem jest, by CKPL każdorazowo zasięgało opinii właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta. – Nietrudno sobie wyobrazić, co się stanie, gdy centrum będzie musiało zasięgnąć opinii kilkuset organów podatkowych dla potrzeb jednej interpretacji – mówi ekspert Deloitte. Wojciech Pławiak uważa, że zaproponowany mechanizm jest nietrafną próbą znalezienia złotego środka. – Należałoby po prostu przesunąć funkcje interpretacyjne do KIS – skoro opinia jest niewiążąca, to jest to środek zbędny – uważa ekspert KDCP. Jak dodaje, jeśli interpretacja będzie nawet potencjalnie zależna od opinii gminy, to może to prowadzić do rozbieżnych interpretacji w zależności od sytuacji budżetowej danej gminy. Paweł Banasik zgadza się, że pytanie o opinię gminy wydaje się niepotrzebne, a przede wszystkim nieekonomiczne, szczególnie, że ostatecznie stanowisko gminy nie będzie dla centrum wiążące.

To lokalnym władzom się podoba

Jest jednak coś, co JST oceniają pozytywnie. To możliwość zaskarżania do sądu niekorzystnych dla nich decyzji samorządowego kolegium odwoławczego. Projekt przepisów wprowadzających m.in. nową ordynację podatkową przewiduje również zmianę art. 50 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Gminy mogłyby składać skargi do sądu na decyzje samorządowego kolegium odwoławczego w sprawach podatkowych, w których same rozstrzygały jako organ I instancji.

Obecnie gmina nie może bezpośrednio zaskarżyć decyzji SKO do sądu, bo takiej procedury nie przewidują przepisy. Nie oznacza to, że w ogóle nie ma takiej możliwości. Wyjaśnia to Urząd m.st. Warszawy. W jego ocenie orzeczenia SKO w 264 przypadkach były niezgodne z przepisami ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz ordynacji podatkowej. – W związku ze stwierdzeniem naruszenia interesu społecznego prezydent Warszawy zwrócił się do właściwego prokuratora rejonowego o złożenie skarg do sądów administracyjnych na kwestionowane orzeczenia SKO. Obecnie jest to dla organu podatkowego jedyna droga wzruszenia wadliwej decyzji organu drugiej instancji, w tym przypadku SKO – zwraca uwagę Urząd m.st. Warszawy.

Miasto dostrzega jednocześnie wiele problemów dotyczących niejasności i nieprecyzyjności przepisów dotyczących podatków i opłat lokalnych. Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych została bowiem wprowadzona w 1991 r., a zatem została przygotowana w innych realiach gospodarczych. Ponadto zmienia się wykładnia przepisów dokonywana przez sądy administracyjne. Dodatkowo sądy nie są jednomyślne i w przedmiocie danego zagadnienia prawnego mogą występować rozbieżne linie orzecznicze. Powoduje to niejednolitość podejścia do opodatkowania w skali kraju, co jest szczególnie dostrzegalne i tworzy problemy dla podatników mających oddziały w różnych częściach kraju. – Skutecznym sposobem rozwiązania tego problemu może być opracowanie i wdrożenie nowych przepisów dotyczących opodatkowania podatkiem od nieruchomości, podatkiem rolnym i podatkiem leśnym dostosowanych do realiów gospodarczych XXI w. – uważa stołeczny magistrat. Nowe przepisy powinny odnieść się też do problematyki dotyczącej samorządowych kolegiów odwoławczych będących państwową jednostką budżetową i instancją odwoławczą od orzeczeń wydanych przez prezydenta miasta jako organu podatkowego. Również UM Łodzi przyznaje, że projektowana możliwość złożenia skargi do sądu przez miasto na decyzję SKO jest oczekiwana przez samorządowe organy podatkowe.

Naruszenie zasady dwuinstancyjności

Zdaniem Pawła Banasika projektowane uprawnienie gminy do skarżenia decyzji wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze stawiałoby pod znakiem zapytania sens dwuinstancyjności postępowań dotyczących podatków lokalnych. A jak mówi ekspert, dwuinstancyjność postępowania podatkowego jest jednym z fundamentalnych praw procesowych podatnika. – Niewątpliwie prawo gminnego organu podatkowego do skarżenia decyzji organu odwoławczego będzie naruszeniem tej zasady – twierdzi ekspert. Z taką oceną zgadza się też Michał Nielepkowicz. Jak mówi, dziś jeśli organ I instancji (wójt, burmistrz, prezydent miasta) rozwiązuje dany problem w określony sposób, a podatnik się z tym stanowiskiem nie zgadza, to ma prawo złożenia odwołania do organu II instancji. – Dwuinstancyjność postępowania, szczególnie w tak drażliwych sprawach jak podatki, ma dawać podatnikowi poczucie, że odprowadza do kasy gminy właściwą kwotę, jak również, że postępowanie przed organem I instancji było prawidłowe – przypomina Nielepkowicz. Jego zdaniem stworzenie możliwości odwołania dla organu I instancji, gdy II instancja zmieni decyzję, np. na korzyść podatnika, wydaje się wypaczać tę procedurę i może nadmiernie przedłużać prowadzone postępowania, np. z powodu sporu pomiędzy organami I i II instancji co do kwestii formalnych.

Tym bardziej że, jak mówi Paweł Banasik, w wielu sprawach niekorzystna dla gminy decyzja SKO dotyczy konieczności ponownego rozpoznania sprawy z uwagi na braki w materiale dowodowym. Jeśli zaś SKO podejmuje decyzję merytoryczną, która jest zgodna ze stanowiskiem podatnika (a to wbrew pozorom dość rzadka sytuacja), z reguły oparta jest ona na merytorycznych i twardych argumentach (np. jednolite orzecznictwo). – W mojej ocenie niezwykle rzadko się zdarza, że SKO działa w sposób fundamentalnie niekorzystny dla gminy – mówi Banasik. W jego ocenie po ewentualnych zmianach bezpiecznikiem chroniącym podatnika przed bezrefleksyjnym składaniem przez gminy skarg do sądu będzie konieczność uiszczenia przez gminę wpisu sądowego. – To daje nadzieję, że prawo do skarżenia przez gminy decyzji SKO będzie wykorzystywane w naprawdę wyjątkowych sytuacjach – stwierdza Paweł Banasik.

Zmniejszona rola RIO

Pytani przez nas przedstawiciele RIO zaprzeczają, że powstanie CKPL miałoby zmniejszyć kompetencje regionalnych izb obrachunkowych. Tłumaczą, że nie zajmują się sprawami indywidualnymi, ale nadzorem nad prawidłowością stanowienia samorządowego prawa dotyczącego opłat i podatków lokalnych, uchwał dotyczących wymiaru, wysokości stawek i inkasentów. Mają prawo te kwestie weryfikować. Ale niektórzy z nich po cichu przyznają, że wydawane przez centrum interpretacje mogą mieć wpływ na działania RIO.

A Leszek Świętalski, ekspert z ZGW RP, przyznaje bez ogródek: – Poważnie obawiamy się pomniejszenia roli RIO w tym zakresie. Teraz wszystkie drogi będą prowadzić do Ministerstwa Finansów.

©℗

Uwagi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach do projektu przepisów wprowadzających nową ordynację podatkową ©℗

możliwość zaskarżania decyzji sko

Zdaniem SKO proponowana zmiana niesie zagrożenie znacznego wydłużenia ostatecznego zakończenia sprawy dla podatników, co kłóci się z podstawowym celem nowego projektu Ordynacji podatkowej (ochrona praw podatników w relacjach z organami podatkowymi).

Z kolei zwiększone obciążenie sądów administracyjnych oraz samorządowych kolegiów odwoławczych spowoduje wydłużenie czasu rozpatrzenia skarg, a w odniesieniu do podatników nieodwracalne skutki związane z utratą płynności finansowej.

Zachodzi obawa wykorzystywania tej instytucji przez jednostki samorządu terytorialnego do zaskarżania wszystkich niekorzystnych dla siebie decyzji, również z pozaprawnych względów. Przykładowo w celu uniknięcia w danym roku budżetowym ekonomicznych skutków decyzji (np. konieczność zwrotu nadpłat w podatkach).

Ponadto w nauce i orzecznictwie jednoznacznie odmawia się gminie statusu strony postępowania, ponieważ jej rolą nie jest realizowanie własnego interesu (w tym fiskalnego), tylko wydawanie decyzji na podstawie i w zgodzie z obowiązującym prawem, które nie pozostawia gminie uznania co do wysokości podatków.

utworzenie centrum kompetencyjnego i pomoc gminom

Istnieje zagrożenie, że ciężar prowadzenia postępowań podatkowych w sprawach podatków lokalnych zostanie przeniesiony de facto na administrację rządową. To z kolei niesie zagrożenie naruszenia konstytucyjnej zasady niezależności i samodzielności samych sądów oraz wyrażonej w art. 168 konstytucji zasady władztwa podatkowego samorządu. Biorąc pod uwagę, że skargę do sądu administracyjnego wnosi jednostka samorządu terytorialnego, udzielanie dodatkowego wsparcia dla organu podatkowego I instancji w osobie wójta, burmistrza, prezydenta stawia ten organ w uprzywilejowanej sytuacji.

Współpraca Zofia Jóźwiak