Wieloletnia prognoza finansowa nie obejmuje jednorazowych wydatków

Założenie, że skoro ustawa o finansach publicznych nie zabrania dokonania planowanej operacji, to należy ją uznać za dozwoloną – jest błędne. W stosunkach administracyjnoprawnych nie stosuje się bowiem zasady „co nie jest zakazane, jest dozwolone”, lecz regułę „dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje”. Aby więc gmina mogła przeprowadzić planowane działanie, musi wykazać jego podstawy prawne.

Gdzie szukać podstawy

Trzeba odnieść się nie tylko do ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.), lecz także do ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Należy ustalić charakter prawny świadczenia pieniężnego, które gmina ma zamiar wprowadzić do wieloletniej prognozy finansowej (WPF) jako zadanie/przedsięwzięcie. Wydaje się, że wykazuje ono cechy pomocy finansowej, a w konsekwencji i dotacji. W art. 47 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (JST) postanowiono, że mogą one udzielać dotacji innym jednostkom na dofinansowanie realizowanych przez nie zadań. Wysokość dofinansowania określa w drodze uchwały organ stanowiący tej JST, która udziela dotacji. Z kolei zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia JST mogą sobie wzajemnie lub innym jednostkom udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej. Zgodnie zaś z art. 250 pkt 2 u.f.p. zarząd JST, udzielając dotacji celowej, w przypadku gdy odrębne przepisy nie przesądzają trybu i zasad jej udzielania lub rozliczania, zawiera umowę, która określa w szczególności termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy jednak niż do 31 grudnia danego roku budżetowego. Na podstawie art. 251 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu JST w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do 31 stycznia następnego roku, z zastrzeżeniem terminów wynikających z przepisów wydanych na podstawie art. 189 ust. 4 u.f.p.

Perspektywa co najmniej trzech lat

Z art. 227 ust. 1 u.f.p. wynika, że wieloletnia prognoza finansowa obejmuje okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat budżetowych. Z kolei z art. 226 ust. 2 pkt 1 u.f.p. wynika, że wieloletnia prognoza finansowa powinna określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej kwoty wydatków bieżących i majątkowych wynikających z limitów wydatków na planowane i realizowane przedsięwzięcia. W załączniku do uchwały w sprawie WPF określa się natomiast odrębnie dla każdego przedsięwzięcia: nazwę i cel, jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynującą wykonywanie przedsięwzięcia, okres realizacji i łączne nakłady finansowe, limity wydatków w poszczególnych latach, limit zobowiązań. Przez przedsięwzięcia zaś należy rozumieć wieloletnie programy, projekty lub zadania, w tym związane z programami finansowanymi z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., i umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym.

Z istoty regulacji dotyczących WPF wynika, że przedsięwzięcie oznacza zadanie, którego realizacja jest dłuższa niż jeden rok budżetowy. Dlatego też ujęcie w WPF zadania w postaci pomocy finansowej dla innej gminy (co jest równoznaczne z dotacją) będzie operacją nieprawidłową, bo pomoc ta nie może być wydatkiem wieloletnim, a tylko dla takich wydatków jest przeznaczony WPF. Podobny problem był analizowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 716/18. Sąd uznał za zasadne stanowisko organu nadzoru (regionalnej izby obrachunkowej) i wskazał, że art. 226 i 227 u.f.p. stanowią podstawę do kwalifikacji materialnej danego rodzaju wydatków, dotyczą bowiem procedowania i ustalania zakresu WPF. Artykuł 226 ust. 4 u.f.p. stanowi, że przez przedsięwzięcia należy rozumieć wieloletnie programy, projekty lub zadania. Dlatego za nieskuteczny sąd uznał zarzut skarżącego, że dla ujęcia zadania w prognozie jako „przedsięwzięcia” wystarczająca jest wola jednostki, że konkretne wydatki coroczne będą dokonywane w dłuższej perspektywie. Sama zmiana nazwy z „dotacja” na „przedsięwzięcie” nie zmienia istoty tych wydatków. Jak można więc wywnioskować, niedopuszczalne jest ujmowanie w uchwale w sprawie WPF pomocy finansowej (dotacji) dla innej JST. Dotyczy to zarówno perspektywy jednorazowego świadczenia (jednorocznego), jak i wielokrotnych świadczeń w kolejnych latach bud żetowych. ©℗

Podstawa prawna

Art. 226, 227, 250, 251, ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.).

Art. 10 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.).

Art. 47 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1530 ze zm.).