Darowizny mieszkańców na pokrycie zadłużenia gminy? Tak, to jest legalne

Jednoznacznej odpowiedzi na tak postawione pytanie nie ma w żadnym akcie prawnym. Jednak z analizy przepisów wynika, że nie jest to działanie bezprawne. Środki z darowizn są dochodami własnymi jednostki samorządu terytorialnego i muszą być ujęte w budżecie po stronie dochodów. Wójt, który o takie wpłaty prosi, zasługuje zaś na aprobatę, bo jego apel wynika z dbałości o stan finansów gminy.

Orzecznictwo aprobuje

Przez umowę darowizny darczyńca zobowiązuje się do bezpłatnego świadczenia na rzecz obdarowanego kosztem swego majątku (art. 888‒902 kodeksu cywilnego). Zasadniczo oświadczenie darczyńcy powinno być zapisane w akcie notarialnym. Jednak umowa darowizny zawarta bez zachowania tej formy staje się ważna, jeżeli przyrzeczone świadczenie zostało spełnione. Na kanwie tych regulacji prawnych ukształtowało się bogate orzecznictwo sądowe, w którym zwrócono uwagę na istotne cechy darowizny. W wyroku Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 30 września 2015 r. (sygn. akt I ACa 407/15) postanowiono np., że: „Dla oceny charakteru prawnego umowy darowizny nie ma znaczenia konkretny, zindywidualizowany motyw dokonanego nieodpłatnie przysporzenia. Motywy te bywają mocno zróżnicowane – czysto altruistyczne, wynikające z powinności natury moralnej czy wreszcie uzasadnione określonymi racjami gospodarczymi”. W innym wyroku (z 24 maja 2016 r., sygn. akt I ACa 1175/15) Sąd Apelacyjny w Szczecinie podkreślił zaś, że elementem przedmiotowo istotnym umowy darowizny jest bezpłatność, polegająca na tym, że świadczenie darczyńcy musi być subiektywnie i obiektywnie bezpłatne. Taki charakter zaś traci, jeżeli zostało spełnione w celu uzyskania świadczenia ekwiwalentnego, a więc równoważnego wartościowo z przedmiotem darowizny. Zatem, by zachowana została istota darowizny, strona darująca nie może oczekiwać równoważnika. Wydaje się, że w relacji mieszkaniec – gmina zasada ta zostanie zachowana, bo wpłacający darowiznę nic w zamian nie oczekuje.

W dalszej kolejności należy sprawdzić, czy tego typu środki finansowe mogą być legalnym źródłem dochodu dla gminy. Zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych dochodami publicznymi są: spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych. Z tą regulacją koreluje art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Także tu jest wskazanie, że spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy są źródłami jej dochodów własnych. Analogiczne regulacje dotyczą samorządu powiatowego i samorządu województwa. Tak więc JST jak najbardziej może przyjąć środki tytułem darowizny.

Ujęcie w budżecie

Skoro przesądzono już o materialno-prawnych podstawach przyjęcia darowizny przez JST, uzupełniająco należy omówić kwestię formalno-prawnego ujęcia ich w budżecie danej jednostki. W tym względzie istotne są m.in. regulacje art. 211 ust. 1 i art. 216 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Z tego pierwszego wynika, że budżet JST jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Z kolei zgodnie z drugą regulacją źródła dochodów JST określa odrębna ustawa. Kompilacja wspomnianych wyżej regulacji skłania do wniosku, że darowizny winny zostać ujęte w budżecie danej JST jako dochody. W przeciwnym wypadku zaniechanie w tym zakresie z dużym prawdopodobieństwem zostanie stwierdzone przez regionalną izbę obrachunkową w trakcie prowadzonych kontroli gospodarki finansowej jednostek, zarówno tych kompleksowych, jak i doraźnych.

Warto dodać, że działanie wójta może mieć również, pośrednio, uzasadnienie w regulacjach ustawy o samorządzie gminnym. W art. 51‒62 została uregulowana problematyka gminnej gospodarki finansowej. Wynika z nich nie tylko samodzielność finansowa JST, lecz także specjalny status wójta. To on bowiem odpowiada za prawidłową gospodarkę finansową gmin, a zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 tej ustawy do jego zadań należy w szczególności wykonywanie budżetu. Wspomniane regulacje potwierdzaj tezę o szczególnej roli organu wykonawczego w aspekcie gospodarki finansowej gminy. Wyrazem praktycznym tych zasad mogą być m.in. starania wójta o pozyskanie środków finansowych na sfinansowanie istniejącego zadłużenia. Dlatego zarówno z tej przyczyny, jak i przede wszystkim z uwagi na legalność tych operacji należy udzielić im aprobaty. ©℗

Podstawa prawna

Art. 888 i 902 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. ‒ Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.).

Art. 5 ust. 2 pkt 5 oraz art. 211 ust. 1 i art. 216 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.).

Art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1530 ze zm.).

Art. 30 ust. 2 pkt 4 oraz art. 51‒62 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.).